（2013）黃浦行初字第163號
——上海市黃浦區(qū)人民法院(2013-10-28)
（2013）黃浦行初字第163號
原告上海市楊浦區(qū)正文花園（二期）業(yè)主委員會，住所地上海市。
負責(zé)人吳文娟，上海市楊浦區(qū)正文花園（二期）業(yè)主委員會主任。
委托代理人王震學(xué)，男，漢族，住址上海市。
委托代理人邱惠清，男，漢族，住址上海市。
原告上海市楊浦區(qū)乾陽佳園業(yè)主委員會，住所地上海市。
負責(zé)人吳金康，上海市楊浦區(qū)乾陽佳園業(yè)主委員會主任。
委托代理人吳悅，男，漢族，住址上海市。
委托代理人史元鋒，男，漢族，住址上海市。
被告上海市環(huán)境保護局，住所地上海市。
法定代表人張全，上海市環(huán)境保護局局長。
委托代理人何春茜，女，上海市環(huán)境保護局工作人員。
委托代理人朱毅，男，上海市環(huán)境保護局工作人員。
第三人國網(wǎng)上海市電力公司，住所地上海市南京東路181號。
法定代表人馮軍，國網(wǎng)上海市電力公司總經(jīng)理。
委托代理人陶武平，上海市申達律師事務(wù)所律師。
委托代理人張磊，上海市申達律師事務(wù)所律師。
原告上海市楊浦區(qū)正文花園（二期）業(yè)主委員會（以下簡稱“正文業(yè)委會”）、上海市楊浦區(qū)乾陽佳園業(yè)主委員會（以下簡稱“乾陽業(yè)委會”）不服被告上海市環(huán)境保護局（以下簡稱“市環(huán)保局”）對國網(wǎng)上海市電力公司作出環(huán)境影響評價行政審批的具體行政行為，向本院提起行政訴訟。本院受理后，依法組成合議庭。被告收到起訴狀副本后，向本院提交了作出被訴具體行政行為的相關(guān)依據(jù)、證據(jù)材料。因國網(wǎng)上海市電力公司（以下簡稱電力公司）與本案被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，故本院依法通知其作為第三人參加訴訟。本院于2013年10月18日進行第一次公開開庭審理，原告正文業(yè)委會、乾陽業(yè)委會未到庭參加訴訟，被告市環(huán)保局的委托代理人何春茜、朱毅，第三人電力公司的委托代理人張磊到庭參加訴訟。本院于同年10月22日進行了第二次公開開庭審理，原告正文業(yè)委會的負責(zé)人吳文娟及其委托代理人王震學(xué)，原告乾陽業(yè)委會的委托代理人吳悅，被告市環(huán)保局的委托代理人何春茜、朱毅，第三人電力公司的委托代理人張磊到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
2012年10月22日，被告市環(huán)保局依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）第二十二條第一款，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十條第一款，《環(huán)境保護部委托省級環(huán)境保護部門審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目目錄》，《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》[系作出被訴具體行政行為的職權(quán)依據(jù)]；《中華人民共和國行政許可法》第三十二條第一款第（五）項、第二款，第四十二條第一款，第四十五條,《環(huán)評法》第二十二條第三款,《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《環(huán)評公眾參與辦法》）第十三條[系作出被訴具體行政行為的程序依據(jù)]；《中華人民共和國行政許可法》第三十八條第一款，《環(huán)評法》第十六條、第十七條、第十八條、第二十條、第二十二條，《500kV超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評價技術(shù)規(guī)范》(HJ/T24-1998)，《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準》（GB12348-2008）[系作出被訴具體行政行為適用的法律依據(jù)]，作出滬環(huán)保許輻[2012]202號《關(guān)于500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書的審批意見》，決定根據(jù)《500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書》（以下簡稱《環(huán)評報告》）和《500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書技術(shù)評估報告》的結(jié)論意見和建議，從環(huán)境保護角度同意項目建設(shè)。
原告正文業(yè)委會、乾陽業(yè)委會訴稱：500kV虹楊輸變電工程中的虹楊變電站毗鄰原告小區(qū)。居民小區(qū)附近不應(yīng)再建高壓變電站項目，該建設(shè)項目選址規(guī)劃錯誤，被告不考慮建設(shè)項目對居民的實際影響而作出審批系違法。根據(jù)《環(huán)評法》的規(guī)定，項目在規(guī)劃過程中應(yīng)當(dāng)制作環(huán)境影響評價報告，涉案項目所在區(qū)域土地原屬居住小區(qū)，現(xiàn)增建變電站項目屬于變更規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重新或補充進行規(guī)劃的環(huán)境影響評價。第三人與其委托的環(huán)評單位中國電力工程顧問集團華東電力設(shè)計院（以下簡稱“華東電力設(shè)計院”），同屬一個系統(tǒng)，且該設(shè)計院又是項目設(shè)計方，其出具《環(huán)評報告》有違獨立性。根據(jù)《環(huán)評法》、《上海市實施<中華人民共和國環(huán)境影響評價法>辦法》的規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)召開聽證會、座談會、論證會聽取公眾意見，但被告以“專家咨詢會”的形式替代，不符合法律要求。第三人及環(huán)評單位在環(huán)評調(diào)查問卷的發(fā)放過程中，未將原告小區(qū)納入發(fā)放范圍，其得出的統(tǒng)計結(jié)論不存在科學(xué)性，環(huán)評過程中的公眾參與活動存在嚴重違法�！董h(huán)評報告》中對虹楊變電站項目的電磁輻射、噪聲影響的評價標(biāo)準和認定嚴重失實，且該項目存在火災(zāi)、爆炸、施工沉降等一系列風(fēng)險，被告未對這些風(fēng)險的防保措施進行說明。《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》發(fā)布時間是2012年9月23日，被告受理第三人環(huán)評項目時間是2012年6月25日，被告在國務(wù)院調(diào)整審批權(quán)限以前已經(jīng)行使了行政決定權(quán)，因此，被訴具體行政行為無效�；谏鲜隼碛�，原告請求法院判決撤銷被告作出滬環(huán)保許輻[2012]202號《關(guān)于500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書的審批意見》的具體行政行為。
被告市環(huán)保局辯稱：規(guī)劃是否合法并非被告作出環(huán)評審批的審查內(nèi)容，本案被訴具體行政行為是針對建設(shè)項目的環(huán)評，因此不存在對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價的可能。被告在審批過程中以專家咨詢會的方式開展公眾參與，符合法律規(guī)定，在環(huán)評過程中第三人通過發(fā)放調(diào)查問卷的方式征詢了居住在虹楊輸變電工程建設(shè)項目周圍的個人和團體的意見，其中也包含原告小區(qū)居民。對于原告主張火災(zāi)、爆炸等風(fēng)險，《環(huán)評報告》中對環(huán)境風(fēng)險已進行了相應(yīng)評估，被告亦進行了審查。第三人提交的《環(huán)評報告》結(jié)論符合法律規(guī)定和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準，被告作出的被訴具體行政行為符合法律規(guī)定，認定事實清楚，證據(jù)確鑿，請求法院予以維持。
第三人電力公司述稱：第三人委托的環(huán)境影響評價單位是華東電力設(shè)計院，其具有相應(yīng)的環(huán)評資質(zhì)，而涉案虹楊輸變電工程的設(shè)計單位是上海電力設(shè)計院，環(huán)評單位與設(shè)計單位并非同一單位，兩者亦無隸屬關(guān)系，第三人與環(huán)評單位也非同一系統(tǒng)。第三人提交的《環(huán)評報告》結(jié)論符合相關(guān)標(biāo)準，公眾參與調(diào)查問卷的發(fā)放也符合法律規(guī)定。第三人同意被告辯解意見，請求法院維持被訴環(huán)評審批行政行為。
經(jīng)審理查明：涉案500kV虹楊輸變電工程建設(shè)項目包含500kV虹楊變電站、楊行變電站南側(cè)高壓電抗器、楊行變電站至虹楊變電站地下電纜。2012年5月14日，上海市規(guī)劃和國土資源管理局核發(fā)了500kV虹楊輸變電工程《建設(shè)項目選址意見書》，明確了涉案建設(shè)項目用地位置位于逸仙路以東、三門路以南、政立路以北、小吉普路以西；寶山區(qū)現(xiàn)狀楊行變電站南側(cè)。正文花園（二期）小區(qū)、乾陽佳園小區(qū)鄰近虹楊變電站站址。
2012年6月25日，被告市環(huán)保局受理了第三人電力公司提出的環(huán)境影響報告書審批申請，并在“上海環(huán)境網(wǎng)”上公示了受理信息。同日，被告委托上海市環(huán)境科學(xué)研究院開展500kV虹楊輸變電工程環(huán)評文件的技術(shù)評估。同年7月5日，上海市環(huán)境科學(xué)研究院向被告出具了《500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書技術(shù)評估報告》，認為《環(huán)評報告》符合相關(guān)環(huán)保技術(shù)標(biāo)準，評價結(jié)論總體可信。同年7月17日，被告組織召開專家咨詢會，與會專家認為被告對公眾反映問題的說明和處理符合有關(guān)規(guī)定；虹楊輸變電項目對周邊環(huán)境影響符合相關(guān)環(huán)保標(biāo)準，項目不會影響周邊居民的重大環(huán)境利益。同年8月6日，被告經(jīng)審查認為，第三人提交的《環(huán)評報告》符合相關(guān)要求，擬作出批準決定，遂在“上海環(huán)境網(wǎng)”上就500kV虹楊輸變電工程擬批準情況進行了公示。同年10月22日，被告作出被訴具體行政行為。原告不服，向中華人民共和國環(huán)境保護部（以下簡稱環(huán)境保護部）申請行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)于2013年2月1日作出維持決定。原告仍不服，在法定期限內(nèi)向本院提起行政訴訟。
另查明，500kV交流項目原屬環(huán)境保護部委托省級環(huán)境保護部門審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目。被告市環(huán)保局受理并審查第三人申請后，于2012年7月20日將審查意見上報環(huán)境保護部。同年9月4日環(huán)境保護部回復(fù)被告，告知500kV輸變電工程環(huán)評文件審批權(quán)即將下放，要求被告根據(jù)國務(wù)院相關(guān)決定做好行政審批工作。同年9月7日被告因?qū)徟鷻?quán)限調(diào)整，決定暫緩審批第三人提交的環(huán)評報告，并向第三人發(fā)出《關(guān)于暫緩審批500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書的通知》。同年9月23日，《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》發(fā)布，不跨省的500kV交流項目環(huán)境影響評價文件審批由省級人民政府環(huán)境保護部門審批。
以上事實由原告出示的環(huán)法[2013]11號《行政復(fù)議決定書》；被告出示的《關(guān)于上報<500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響決定書>的請示》、《建設(shè)項目環(huán)境保護行政許可受理通知書》、建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件受理信息二份、建設(shè)項目環(huán)境影響報告書審批辦理信息、《關(guān)于委托環(huán)科院進行技術(shù)評估的通知》、《關(guān)于召開專家咨詢會的通知》、《關(guān)于復(fù)核500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書審查意見的請示》、《關(guān)于500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響評價審批事項的復(fù)函》、《關(guān)于暫緩審批500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書的通知》、《關(guān)于500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書的審批意見》、《環(huán)評報告》、《關(guān)于核發(fā)500千伏虹楊輸變電工程項目選址意見書的通知》、《關(guān)于規(guī)劃虹楊500千伏變電站進出線通道方案審核意見的復(fù)函》、《500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明》、《500kV虹楊輸變電工程環(huán)境影響報告書》技術(shù)評估報告、500kV虹楊輸變電工程專家咨詢會意見，以及當(dāng)事人庭審陳述等證據(jù)證明。
本院認為：根據(jù)《環(huán)評法》、《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》等有關(guān)規(guī)定，被告市環(huán)保局依法具有對本市500kV輸變電工程建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件進行審批的行政職權(quán)。被告在受理第三人申請后，就相關(guān)情況進行了公示，委托有關(guān)單位對第三人提交的環(huán)境影響評價文件進行了技術(shù)評估，并組織召開了專家咨詢會，在審查《環(huán)評報告》、技術(shù)評估報告等文件后，作出本案被訴環(huán)評審批決定，認定事實清楚，適用法律正確。
被告作出從環(huán)保角度同意500kV虹楊輸變電工程項目建設(shè)的審批決定，有相關(guān)法律依據(jù)、環(huán)評文件、技術(shù)評估報告等證據(jù)證明。經(jīng)查，第三人委托的環(huán)評文件編制單位華東電力設(shè)計院具有相應(yīng)資質(zhì)，符合法定要求�！董h(huán)評報告》依據(jù)相關(guān)編制標(biāo)準對涉案建設(shè)項目的電磁環(huán)境、聲環(huán)境、水環(huán)境、環(huán)境空氣、固廢排放等環(huán)保指標(biāo)進行了評價，并據(jù)此得出環(huán)評結(jié)論，符合環(huán)評技術(shù)規(guī)范和法律規(guī)定的要求。原告主張《環(huán)評報告》所得出的評價結(jié)論不具有可信度，與本案有效證據(jù)反映的事實相悖，且未提供相應(yīng)證據(jù)加以證明，本院不予采納。
原告在訴訟中主張，被告審批過程中不應(yīng)以專家咨詢會替代聽證會、論證會、座談會開展公眾參與，第三人在編制環(huán)評報告過程中公眾參與的開展不符合法定要求。對此本院認為，被告在環(huán)評文件審批過程中開展的公眾參與活動有專家咨詢會意見、網(wǎng)上公示信息等證據(jù)證實，根據(jù)《環(huán)評公眾參與辦法》規(guī)定，環(huán)評審批過程中環(huán)保部門可以通過咨詢專家意見的方式開展公眾參與，故被告所開展的公眾參與活動與法不悖。對于環(huán)評過程中的公眾參與問題，《環(huán)評報告》中對180份調(diào)查問卷的發(fā)放和分布、公眾參與信息公示等均有明確記載，并附錄了公眾意見采納或不采納的說明。因此，環(huán)評文件編制過程中公眾參與活動的開展符合法律、法規(guī)的要求。
另外，原告還提出虹楊變電站規(guī)劃違法，被告未依法開展規(guī)劃環(huán)評工作的主張。本院認為，本案被訴具體行政行為是建設(shè)項目的環(huán)評審批，虹楊輸變電工程規(guī)劃是否合法不屬于本案審查范圍，而且本案所涉項目為建設(shè)項目，原告有關(guān)應(yīng)進行規(guī)劃環(huán)評的主張于法無據(jù)。
需指出的是，根據(jù)《環(huán)評法》第二十二條的規(guī)定，審批部門應(yīng)當(dāng)在收到環(huán)境影響報告書之日起六十日內(nèi)作出審批決定。被告在受理第三人申請后，扣除技術(shù)評估、專家咨詢會等期間，已超過六十日的法定期限，雖有所不當(dāng)，但第三人作為項目申請人對此未提出異議，且未影響其他當(dāng)事人實體權(quán)益，故而被告應(yīng)在今后工作中應(yīng)加以改進。綜上，原告要求撤銷被訴具體行政行為的訴請缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決如下：
駁回原告上海市楊浦區(qū)正文花園（二期）業(yè)主委員會、上海市楊浦區(qū)乾陽佳園業(yè)主委員會的訴訟請求。
案件受理費人民幣50元，由原告上海市楊浦區(qū)正文花園（二期）業(yè)主委員會、上海市楊浦區(qū)乾陽佳園業(yè)主委員會共同負擔(dān)。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)向本院遞交上訴狀，并按對方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于上海市第二中級人民法院。
審 判 長 王艷姮
審 判 員 陳瑜庭
人民陪審員 梅德金
二〇一三年十月二十八日
書 記 員 王昕煜
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