海關(guān)總署解讀抽象行政行為審查程序
海關(guān)行政復(fù)議是審查具體行政行為的，也就是說海關(guān)管理相對人對海關(guān)做出的行政處罰、行政扣留、企業(yè)分類、行政許可、減免稅審批等具體的事項不服，可以申請上一級海關(guān)進(jìn)行復(fù)議。而抽象行政行為是指海關(guān)做出的不針對管理相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，一般包括海關(guān)制定規(guī)范性文件的行為等。
在一般情況下，管理相對人是不能對海關(guān)的抽象行政行為提起行政復(fù)議的，但是也有例外，即如果管理相對人在對某項具體行政行為提起行政復(fù)議過程中，認(rèn)為這個具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件有問題，可以附帶提起對這個規(guī)范性文件（抽象行政行為）的審查申請，此時，海關(guān)就可以啟動抽象行政行為審查機(jī)制。某些特殊情況下海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)也可以自行啟動審查程序。
海關(guān)對抽象行政行為審查的啟動程序
海關(guān)對抽象行政行為的審查一定要在行政復(fù)議程序中進(jìn)行，一般情況下是在復(fù)議開始以后，申請人認(rèn)為海關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，就可以在對具體行政行為申請復(fù)議時一并提出對該規(guī)定的審查申請。如果在對具體行政行為提起行政復(fù)議時還不知道該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定的，也可以在復(fù)議機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定前提出。
也即是，只要復(fù)議案件從受理一直到復(fù)議決定做出，這個期間都可以隨時提出對規(guī)范性文件的審查申請。海關(guān)行政復(fù)議期限是60天（最長90天），在這個期間申請人都有這個權(quán)利。一般情況下，申請人提出對規(guī)范性文件的審查要以書面形式提出，但是如果復(fù)議申請本身就是口頭提出的，對規(guī)范性文件的審查也可以口頭提出。除了申請人可以提起對規(guī)范性文件的審查申請之外，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)也可以主動啟動對規(guī)范性文件的審查程序——只要復(fù)議機(jī)關(guān)在審查具體行政行為時認(rèn)為有這個必要。如果是海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議中主動啟動對規(guī)范性文件審查程序的，應(yīng)當(dāng)立即通知申請人和被申請人，讓他們在思想上有所準(zhǔn)備，同時也可以很好地配合復(fù)議機(jī)關(guān)的審查。
復(fù)議機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序
復(fù)議機(jī)關(guān)接到申請人對抽象行政行為審查的要求以后，首先確認(rèn)自己是否有權(quán)處理，有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)處理完畢；如果無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)報送有權(quán)處理的機(jī)關(guān)處理。下面分別介紹上述兩種情形：
一、復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理
步驟一：確定該規(guī)范性文件是否與法律、行政法規(guī)、規(guī)章相抵觸。
申請人認(rèn)為海關(guān)的規(guī)范性文件是否合法，主要是看這個文件與有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容是否抵觸。內(nèi)容不相符，規(guī)范性文件顯然不符合法律法規(guī)的精神，按照上位法高于下位法的原則，該規(guī)范性文件自然是不合法的。
還要看該規(guī)范性文件有關(guān)程序方面的內(nèi)容是否合法有效。比如《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》規(guī)定“經(jīng)直屬海關(guān)決定調(diào)整或者不予調(diào)整企業(yè)管理類別的，由企業(yè)注冊地海關(guān)在決定做出之日起10個工作日內(nèi)將相關(guān)決定送達(dá)企業(yè)”，如果規(guī)范性文件規(guī)定此類情況海關(guān)在15個工作日內(nèi)送達(dá)企業(yè)分類的相關(guān)決定，在程序上是與規(guī)章不相符的，因此也是違法的。
同時看該規(guī)范性文件的制定程序是否合法有效，如果文件的實體內(nèi)容與程序內(nèi)容都不違法，僅僅是制定程序違法，也不能算是規(guī)范性文件合法有效。
步驟二：確認(rèn)該規(guī)范性文件能否作為被申請人做出具體行政行為的依據(jù)。
被申請人做出具體行政行為除了依據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章之外，還要根據(jù)一部分規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定具體實施。如海關(guān)對當(dāng)事人違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為的處罰，除了依據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》規(guī)定定性之外，還要依據(jù)《海關(guān)行政處罰罰款幅度標(biāo)準(zhǔn)》并結(jié)合當(dāng)事人違法情節(jié)和危害性做出具體的處罰決定。
步驟三：書面告知申請人對該規(guī)定的審查結(jié)果。
無論海關(guān)的規(guī)范性文件是否合法，能否作為海關(guān)做出具體行政行為的依據(jù)，都要書面告知申請人審查結(jié)果。海關(guān)告知的方式是制作《抽象行政行為審查告知書》，其內(nèi)容應(yīng)包括：說明申請人在提起行政復(fù)議申請時一并提出了對XXX文件的審查申請，經(jīng)審查，該XXX文件符合XXX的規(guī)定，可以作為被申請人做出具體行政行為的依據(jù)；或者該XXX文件不符合XXX的規(guī)定，不能作為被申請人做出具體行政行為的依據(jù)。該《抽象行政行為審查告知書》做出后要及時送達(dá)申請人和被申請人。
有權(quán)處理的上級海關(guān)處理期限。上級海關(guān)接到下級海關(guān)轉(zhuǎn)送的審查申請時，應(yīng)當(dāng)及時處理，60日內(nèi)處理完畢。
二、復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理
步驟一：轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的上級海關(guān)。
有些規(guī)范性文件低一級別的海關(guān)無權(quán)制定，主要由上級海關(guān)制定實施，判別該規(guī)范性文件能否作為做出具體行政行為的依據(jù)，還是要由制定該規(guī)范性文件的海關(guān)做出說明和解釋。因此，當(dāng)下級海關(guān)將有關(guān)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)送上級海關(guān)處理時，上級海關(guān)不得推諉，并應(yīng)及時做出處理。轉(zhuǎn)送的海關(guān)也應(yīng)在轉(zhuǎn)送同時，報告行政復(fù)議的有關(guān)情況，主要說明涉及該規(guī)范性文件的復(fù)議案件的受理、答復(fù)、審查等情況；也要說明執(zhí)行該規(guī)范性文件的情況，主要說明該規(guī)范性文件在被申請復(fù)議的具體行政行為中起到什么作用；還要說明對適用該規(guī)范性文件的意見，即下級海關(guān)應(yīng)當(dāng)明確表明對該規(guī)范性文件能否作為執(zhí)法依據(jù)的立場。下級海關(guān)在轉(zhuǎn)送時應(yīng)當(dāng)填寫《行政復(fù)議抽象行政行為審查轉(zhuǎn)送書》，正式遞交上級海關(guān)。
步驟二：轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的非上級海關(guān)單位。
有些規(guī)范性文件并不是由上級海關(guān)制定的，海關(guān)在執(zhí)法中也經(jīng)常會遇到執(zhí)行國家有關(guān)部門文件和政策的情形，比如海關(guān)在落實減免稅政策時要執(zhí)行國家發(fā)改委的有關(guān)文件精神，當(dāng)復(fù)議中遇有此類情況時，海關(guān)對這些文件沒有解釋權(quán)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送制定這些規(guī)范性文件的部門做說明和解釋。海關(guān)轉(zhuǎn)送時要起草轉(zhuǎn)送函，在轉(zhuǎn)送函中要說明海關(guān)行政復(fù)議的情況，因為是轉(zhuǎn)送海關(guān)之外的部門審查規(guī)范性文件內(nèi)容，這就要求說明復(fù)議情況時盡量具體詳細(xì)，重點應(yīng)說明該規(guī)范性文件在該復(fù)議案件中的地位和作用，對管理相對人的影響等；最后還要請求有關(guān)部門確認(rèn)該規(guī)范性文件是否合法有效。海關(guān)轉(zhuǎn)送過程中，也要避免出現(xiàn)避重就輕的情形，為了得到一個對海關(guān)復(fù)議比較好的結(jié)果，有意夸大或者隱瞞部分事實，這些都是違法的。
