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《關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》之精釋

http://www.gesswein.com.cn　 2010-12-22 8:51:01　 來源：人民法院報

《關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》之精釋
 
◇ 趙大光 楊臨萍 王振宇
 
 

  最高人民法院于2010年11月18日發(fā)布了《關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）。為正確理解適用，對其主要內(nèi)容說明如下：

  一、受案范圍

  建設部《房屋登記辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定了兩類房屋登記行為，一是房屋登記，包括房屋所有權(quán)登記、抵押權(quán)登記、地役權(quán)登記三類權(quán)利登記，以及異議登記、更正登記、預告登記三類輔助登記。二是相關行政行為，包括是否準予查詢、復制登記資料以及撤銷登記、收繳權(quán)屬證書等行為。兩類行為都符合行政訴訟法關于受案范圍的規(guī)定，故此《規(guī)定》第一條將兩類行為及相應的不作為納入受案范圍。

  關于房屋登記排除司法審查的問題，司法解釋規(guī)定了三種情形：（1）根據(jù)有權(quán)機關法律文書所為的房屋登記。此種登記并非基于登記機構(gòu)的獨立意志，此類訴訟既無助于權(quán)利救濟，又徒增司法負擔，故《規(guī)定》第二條第一款予以排除。具體有兩種情形，一是按照具有確權(quán)效果的人民法院判決、仲裁委員會的仲裁書、人民政府的征地決定作出的房屋登記行為。其上位法依據(jù)是物權(quán)法第二十八條規(guī)定。二是根據(jù)人民法院等有權(quán)機關作出的協(xié)助執(zhí)行通知書作出的房屋登記行為，登記機構(gòu)受到有權(quán)機關文書效力的拘束。（2）換證、補證及更新登記簿。根據(jù)《辦法》第二十七條規(guī)定，房屋權(quán)屬證書、登記證明破損的，權(quán)利人可以申請換發(fā)。房屋權(quán)屬證書、登記證明遺失、滅失的，可以申請補發(fā)。另外，樣式修改也會帶來更新登記簿的問題。這些行為是否可訴？經(jīng)常產(chǎn)生疑問。按照《規(guī)定》第二條第二款，如果上述行為沒有改變原登記，則系重復處置，不可訴；反之則可訴。（3）歷史遺留問題�；�于法不溯及既往原則，《規(guī)定》第二條第三款規(guī)定，行政訴訟法施行前的房屋登記行為不可訴。

  房屋滅失、房屋登記行為被登記機構(gòu)改變（包括注銷、變更、撤銷等），以及房屋登記在其他案件中作為定案證據(jù)，是否影響可訴性？我們認為，原登記在前兩種情形下仍可能損害利害關系人，故此應當給利害關系人保留救濟機會。第三種情形涉及對最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（下稱《若干解釋》）第四十四條第（十）項規(guī)定關于“訴訟標的為生效判決的效力所羈束的行政行為不可訴”的理解問題。我們認為，應為不羈束，因為民事訴訟的證據(jù)審查與行政訴訟對行政行為的合法性審查并不是一回事。鑒此，《規(guī)定》第三條規(guī)定認為上述三種情形并不影響登記的可訴性。

  二、債權(quán)人的原告資格

  債權(quán)人起訴轉(zhuǎn)移登記的資格問題，各地要求明確的呼聲比較強烈。我們認為，債權(quán)人一般沒有原告資格，因為債務人轉(zhuǎn)讓房屋可獲對價，對價仍可還債，并不影響債權(quán)。不過，一概否認并不妥當。至少以下四種情形應予承認：

  第一，以房屋為標的物的債權(quán)已辦理預告登記的。買賣雙方辦理預告登記后，房屋買受人的債權(quán)就由普通債權(quán)變成了優(yōu)先債權(quán)。按照物權(quán)法第二十條第一款，預告登記后，未經(jīng)預告登記的權(quán)利人同意，處分該不動產(chǎn)的，不發(fā)生物權(quán)效力。據(jù)此，債務人再次轉(zhuǎn)讓已作預告登記的房屋，房屋登記機構(gòu)不得為其辦理房屋轉(zhuǎn)移登記。如果房屋登記機構(gòu)予以辦理，則債權(quán)人可以基于預告登記權(quán)利人的身份提起行政訴訟。

  第二，房屋為抵押物且轉(zhuǎn)讓未經(jīng)抵押權(quán)人同意。物權(quán)法第一百九十一條第二款規(guī)定，抵押期間，抵押人未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得轉(zhuǎn)讓抵押財產(chǎn)，但受讓人代為清償債務消滅抵押權(quán)的除外。分三種情況。一是轉(zhuǎn)讓經(jīng)抵押權(quán)人同意，同意則意味著放棄提出異議的權(quán)利；二是轉(zhuǎn)讓未經(jīng)抵押權(quán)人同意，但債務人已經(jīng)代為清償，債權(quán)消滅，抵押權(quán)亦隨之消滅，自然沒有起訴資格；三是轉(zhuǎn)讓未經(jīng)抵押權(quán)人同意，且抵押權(quán)仍然存在。抵押公示的目的當中，包括對抵押權(quán)人的保護，自然有原告資格。

  第三，法院對房屋采取強制措施。需要符合以下兩個條件：（1）強制措施以保障債權(quán)實現(xiàn)為目的。如果法院采取強制措施是為了其他利益而非保護特定債權(quán)，則債權(quán)與房屋并無關聯(lián)，仍屬于普通債權(quán)，無原告資格。（2）法院已通知房屋登記機構(gòu)。房屋登記不得對抗司法，但前提是司法的意志先為房屋登記機構(gòu)所知悉。按照有關司法解釋規(guī)定，法院對房屋采取強制措施，必須通知房屋登記機構(gòu)。

  第四，房屋登記機構(gòu)工作人員與債務人惡意串通。轉(zhuǎn)讓方是否負債雖非房屋轉(zhuǎn)移登記需要考慮的法定要件，但房屋登記機構(gòu)故意侵害債權(quán)卻顯然超出了登記規(guī)則容許的底線。如果登記人員明知債務人轉(zhuǎn)讓房屋是為了逃債，仍予以辦理，則應承認債權(quán)人的訴權(quán)。

  需要強調(diào)一點，以上四種只是比較常見且有共識的情形，是否還有其他情形，還需要繼續(xù)探索�！兑�(guī)定》第四條以列舉方式，規(guī)定上述四種情形的債權(quán)人有原告資格，正是基于這樣的考慮。

  三、連續(xù)轉(zhuǎn)移登記案件的起訴與受理

  與房屋連續(xù)轉(zhuǎn)讓相附隨，起訴連續(xù)轉(zhuǎn)移登記的情形時有發(fā)生，各地法院對此尚無共識。一種意見認為法院只能受理起訴第一次轉(zhuǎn)移登記的案件，對于后續(xù)轉(zhuǎn)移登記的起訴，則不宜受理，因為這樣就會損害善意第三人的利益。另一種意見認為應當允許一并起訴，理由是，后續(xù)轉(zhuǎn)移登記的買受人未必都是善意取得，應當給予利害關系人以救濟的機會。我們傾向于第二種意見，具體有如下三點內(nèi)容：第一，利害關系人具有起訴第一次轉(zhuǎn)移登記的原告資格，這一點是沒有疑問的。第二，利害關系人是否具有起訴第二次轉(zhuǎn)移登記的資格，在第一次轉(zhuǎn)移登記的司法審查結(jié)果出來之前是不明確的。如果判決撤銷，則具有起訴第二次登記的資格。反之則沒有。第三，由上述意見可以得出兩個判斷，一是利害關系人一并對多次轉(zhuǎn)移登記一并提起訴訟的，法院應當一并受理，并先審理第一次轉(zhuǎn)移登記。法院判決駁回原告就第一次轉(zhuǎn)移登記提出的訴訟請求，或者確認在先轉(zhuǎn)移登記違法（保留登記效果）的，裁定駁回原告對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記的起訴；法院判決撤銷第一次轉(zhuǎn)移登記的，則繼續(xù)審理第二次轉(zhuǎn)移登記。依此類推。以上意見最后體現(xiàn)為《規(guī)定》第五條的三款規(guī)定。

  四、民行交叉及其處理

  原告起訴房屋登記行為時，如果對作為基礎關系的轉(zhuǎn)讓合同、婚姻、共有、繼承等民事行為提出異議，法院如何處理？我們認為，由于基礎關系的定性決定著房屋登記行為的存廢，在基礎關系存在爭議時，處理行政爭議的時機可能不成熟。因此，恰當?shù)奶幚硎歉嬷�當事人先解決民事爭議，行政案件暫不立案，但解決民事爭議的時間不應計算在行政訴訟起訴期限內(nèi)。如果行政訴訟已經(jīng)受理，怎么辦？在民事案件處理期間，應當裁定中止訴訟�！兑�(guī)定》按照上述思路寫出了第八條規(guī)定。

  五、復印件、影印件的可采性

  在房屋登記當中，有些登記材料如身份證、戶籍證明、戶口本、護照、結(jié)婚證、營業(yè)執(zhí)照等，房屋登記機構(gòu)只能在核對原件后收取復印件、影印件。法院如何看待這些證據(jù)的證明力？是否應當要求房屋登記機構(gòu)提供原件加以核對？有兩種不同意見。一種意見認為，應當由被告提供原件進行核對；被告無法提供原件的，法院可以調(diào)取；復印件、影印件與原件不一致或者原件無法取得且被告不能提供其他證據(jù)證明的，法院對該復印件、影印件的證明效力不予認可。另一種意見認為，若原件由被告保管的，應當由被告提供原件進行核對；被告非自身的原因而不能提供原件的，應提交經(jīng)核對原件的復印件并作出說明。原告如果仍不認可，則應提供相應的證據(jù)�！兑�(guī)定》第九條采納了第二種意見。主要理由是：第一，被告不具有舉證能力，由于原件由申請人自己保管，房屋登記機構(gòu)只能提供檔案中保存的復印件，若當事人無法聯(lián)系到、拒不提供或本來就存在弄虛作假的情況，則房屋登記機構(gòu)沒有途徑找到原件，在此情況下，要求房屋登記機構(gòu)不提供原件就不對復印件的證據(jù)效力采信是不合適的。第二，法律要求房屋登記機構(gòu)在接收復印件時進行核對，如果不給予其信任，這一制度就難以為繼，因此，在一般情況下，應當推定被告留存的復印件與原件一致。第三，原告要推翻法律推定，應當提供證據(jù)。

  六、判決

  房屋登記行為合法時如何判決？按照行政訴訟法第五十四條第（一）項規(guī)定，具體行政行為合法的，應當判決維持。我們認為，考慮到房屋登記案件的特殊性，不宜判決維持，駁回訴訟請求更為適宜。因為法院的審查實際上是復審，而不是代替行政機關作出正確的行為。法院認為被訴登記行為合法意味著兩點，一是房屋登記機構(gòu)的審核達到了合理審慎的程度。二是現(xiàn)有證據(jù)可以支持登記結(jié)果，但是不能排除將來有新的證據(jù)可以推翻這一結(jié)果。在登記行為未涉訴的情況下，如果當事人發(fā)現(xiàn)登記結(jié)果錯誤，可以持有關證據(jù)向房屋登記機構(gòu)申請更正。但是在登記案件中，如果法院判決維持，按照司法優(yōu)越原則，房屋登記機構(gòu)不能作出與此相矛盾的行為，即便登記結(jié)果錯誤，亦無更正空間。據(jù)此，《規(guī)定》第十條明確規(guī)定房屋登記行為合法的，一律判決駁回原告的訴訟請求。

  對違法的房屋登記行為可否作出部分撤銷判決？我們認為，以下兩種情況可以適用部分撤銷：一是登記存在多個權(quán)利主體，其中部分主體權(quán)利基礎喪失，可以撤銷部分主體的房屋登記。二是房屋可分，其中房屋的登記違法的，可以判決撤銷該部分房屋的登記行為。鑒此，《規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定體現(xiàn)了上述思想。

  房屋登記在訴訟前或者訴訟中已被房屋登記機構(gòu)撤銷或者注銷，其可訴性不受影響，但是如何判決有必要加以明確。按照《若干解釋》第五十七條第二款規(guī)定第（二）項規(guī)定，“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的”，法院應當判決確認登記行為違法。此種情形下，房屋登記的效力在確認違法之前即已被消滅。《規(guī)定》按照這樣的考慮寫出了第十一條第二款規(guī)定。

  現(xiàn)有司法解釋只規(guī)定基于保護公共利益而確認被訴行為違法而保留效果，除此未規(guī)定其他情形。我們認為，為了與物權(quán)法上善意取得制度相銜接，有必要增加一種情形，即房屋已為第三人善意取得的，即便登記行為違法，亦不應撤銷。當然，如果違法可以補救，法院應當判決房屋登記機構(gòu)采取補救措施。鑒此，《規(guī)定》第十一條第三款規(guī)定增加了基于保護善意第三人而判決確認被訴房屋登記行為違法而保留登記效果的情形。

  七、混合過錯情形下的行政賠償

  混合侵權(quán)當中，房屋登記機構(gòu)與第三人并無通謀，登記人員的主觀狀態(tài)是過失，第三人的主觀狀態(tài)可能是故意或過失。典型情況是，第三人造假不足以亂真，但其利用登記人員的疏忽大意，最終達到了欺詐目的。此類情形，房屋登記機構(gòu)如何擔責？這個問題的爭議很大。我們認為，應以承擔中間性質(zhì)的按份責任為宜。為什么是中間責任？因為第三人利用房屋登記機構(gòu)的失誤為自己牟利，房屋登記機構(gòu)承擔賠償責任是拜第三人所賜，故房屋登記機構(gòu)對原告所承擔的賠償責任，最終應由第三人買單。為什么要按份？因為過失在性質(zhì)上有輕重之分，在損害原因力上有大小之分，按照公平原則，其與賠償責任份額之間應為正比關系。

  調(diào)研中有人提出，房屋登記機構(gòu)承擔按份責任不符合物權(quán)法第二十一條規(guī)定。按照該條規(guī)定，登記機構(gòu)應當承擔無過錯責任或者結(jié)果責任，即只要登記結(jié)果錯誤，房屋登記機構(gòu)就應全部賠償，然后再追償。在物權(quán)法公布時，這種觀點較為流行，但隨著物權(quán)法的實施，過錯推定責任漸漸成為實務當中起支配作用的標準。我們經(jīng)研究認為，在關于賠償責任承擔的諸多方案當中，過錯推定責任最具合理性，而且從法律解釋上也可以得到論證。物權(quán)法二十一條規(guī)定第一款規(guī)定：“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任�！逼渲械摹敖o他人造成損害”通常都意味著房屋登記已經(jīng)完成，已經(jīng)完成的房屋登記當然也是錯誤的，但是按照該款規(guī)定，首先應當由當事人承擔民事賠償責任。如果對于登記錯誤，登記機構(gòu)也有錯誤怎么辦？這個問題由第二款作出回答。所以，聯(lián)系上下文，該條第二款規(guī)定的“登記錯誤”應當是指房屋登記機構(gòu)辦理登記過程中所犯的錯誤，這種錯誤就是未盡到法定的審核職責，具體說就是登記機構(gòu)的審核未達到物權(quán)法第十二條規(guī)定的審核標準。據(jù)此，如果第三人提供虛假材料申請登記，登記機構(gòu)已盡審核職責仍無法發(fā)現(xiàn)的，則應由第三人承擔民事賠償責任，而不能再要求房屋登記機構(gòu)承擔行政賠償責任。鑒此，《規(guī)定》第十二條規(guī)定明確揭示了登記賠償?shù)倪^錯責任原則。

  （作者單位：最高人民法院）

 

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