《最高人民法院統(tǒng)一法律適用工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》），已由最高人民法院審判委員會(huì)第1845次會(huì)議討論通過(guò)，并將于12月1日正式施行�，F(xiàn)對(duì)《實(shí)施辦法》的制定背景和主要內(nèi)容作出簡(jiǎn)要介紹和說(shuō)明。
　　一、《實(shí)施辦法》的制定背景
　　統(tǒng)一法律適用，規(guī)范裁量權(quán)行使，是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想的重要舉措，是人民法院履行憲法法律職責(zé)、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一尊嚴(yán)權(quán)威的必然要求，是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于全面落實(shí)司法責(zé)任制、加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)監(jiān)督、保證審判權(quán)依法正確行使的具體行動(dòng)。
　　2020年5月29日，習(xí)近平總書(shū)記主持中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，對(duì)統(tǒng)一法律適用工作提出明確要求。2021年初，中央政法委將“完善統(tǒng)一法律適用機(jī)制”列入2021年政法領(lǐng)域十大重點(diǎn)改革舉措任務(wù)臺(tái)賬，明確由最高人民法院牽頭落實(shí)。統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范裁量權(quán)行使，事關(guān)當(dāng)事人合法權(quán)益保障和社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，作為國(guó)家最高審判機(jī)關(guān)，最高人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮在統(tǒng)一法律適用工作中的示范帶動(dòng)作用，著力研究解決審判工作中的具體法律適用問(wèn)題，特別是最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門(mén)之間、各地法院之間法律適用觀點(diǎn)不一致、裁判尺度不統(tǒng)一等問(wèn)題。
　　最高人民法院黨組始終高度重視統(tǒng)一法律適用工作，周強(qiáng)院長(zhǎng)多次提出明確要求，賀榮常務(wù)副院長(zhǎng)多次主持召開(kāi)相關(guān)部門(mén)會(huì)議，研究部署推進(jìn)統(tǒng)一法律適用、規(guī)范裁量權(quán)行使等相關(guān)工作。近年來(lái)，最高人民法院先后印發(fā)了《人民法院第五個(gè)五年改革綱要》《關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見(jiàn)》等多個(gè)司法改革文件，均將“完善統(tǒng)一法律適用機(jī)制”作為主要任務(wù)和工作要求；制定了《最高人民法院關(guān)于建立法律適用分歧解決機(jī)制的實(shí)施辦法》《最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類(lèi)案檢索的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《類(lèi)案檢索指導(dǎo)意見(jiàn)》）《最高人民法院關(guān)于完善統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)工作機(jī)制的意見(jiàn)》《關(guān)于完善人民法院專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議指導(dǎo)意見(jiàn)》）等多個(gè)規(guī)范性司法文件，從指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)法院審判業(yè)務(wù)各單項(xiàng)工作的角度對(duì)統(tǒng)一法律適用、裁量權(quán)行使進(jìn)行了規(guī)范。
　　為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)的部署要求，持續(xù)鞏固深化第一批法院隊(duì)伍教育整頓成果，促進(jìn)第二批法院隊(duì)伍教育整頓走深走實(shí)，聚焦頑瘴痼疾在工作中的具體表現(xiàn)，突出建章立制成果，最高人民法院需要進(jìn)一步作出表率，從操作實(shí)施層面制定一個(gè)關(guān)于規(guī)范統(tǒng)一法律適用總體工作的系統(tǒng)性文件�！秾�(shí)施辦法》的基本定位就是在最高人民法院建立起一個(gè)規(guī)范統(tǒng)一的工作制度，完善院級(jí)層面的統(tǒng)一法律適用工作機(jī)制，推動(dòng)形成工作合力，規(guī)范法官裁量權(quán)行使，妥善解決法律適用分歧問(wèn)題。
　　二、《實(shí)施辦法》的主要內(nèi)容
　　《實(shí)施辦法》共二十條，主要包括五個(gè)方面內(nèi)容：一是從總體上對(duì)統(tǒng)一法律適用工作的內(nèi)容作了規(guī)定，從統(tǒng)一法律適用角度重申了案件辦理、制定司法解釋、發(fā)布案例的基本要求，確保司法解釋和案例的規(guī)范指引作用充分發(fā)揮。二是進(jìn)一步明確了類(lèi)案檢索的情形和范圍，明確了類(lèi)案檢索說(shuō)明或報(bào)告的制作規(guī)范，強(qiáng)化類(lèi)案檢索制度要求，促進(jìn)“類(lèi)案同判”。三是進(jìn)一步補(bǔ)充明確了各部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論案件的范圍，同時(shí)建立健全跨部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議機(jī)制，研究解決跨部門(mén)的法律適用分歧或者跨領(lǐng)域的重大法律適用問(wèn)題，為法官辦理疑難復(fù)雜案件提供業(yè)務(wù)咨詢。四是創(chuàng)新具體法律適用問(wèn)題解決機(jī)制，通過(guò)審判委員會(huì)法律適用問(wèn)題決議等形式，提高裁判規(guī)則指引的及時(shí)性、便捷性。五是明確建設(shè)統(tǒng)一法律適用平臺(tái)及其案例數(shù)據(jù)庫(kù)的要求，提升統(tǒng)一法律適用、規(guī)范裁量權(quán)行使的科技應(yīng)用水平，解決實(shí)踐中法官檢索到無(wú)效類(lèi)案信息過(guò)多、難以總結(jié)歸納參考等問(wèn)題。
　　1.明確了最高人民法院案件需要強(qiáng)制類(lèi)案檢索的情形和范圍�！秾�(shí)施辦法》第六條要求，最高人民法院在審理案件時(shí)，除《類(lèi)案檢索指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類(lèi)案檢索的案件外，對(duì)于《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》和《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步完善“四類(lèi)案件”監(jiān)督管理工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的“四類(lèi)案件”，最高人民檢察院抗訴的案件，以及審理過(guò)程中公訴機(jī)關(guān)、當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或者最高人民法院生效類(lèi)案裁判支持其主張的案件，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類(lèi)案檢索，以強(qiáng)化對(duì)“四類(lèi)案件”的監(jiān)督管理，回應(yīng)當(dāng)事人期待，確保最高人民法院的裁判之間不出現(xiàn)法律適用分歧。
　　在起草過(guò)程中，關(guān)于是否需要拓寬應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類(lèi)案檢索的情形，有意見(jiàn)認(rèn)為，需要進(jìn)行類(lèi)案檢索的情形已經(jīng)有了制度規(guī)定，不必拓寬，防止加大法官工作量。制定過(guò)程中考慮到：（1）“四類(lèi)案件”是人民法院需要實(shí)施監(jiān)督管理的重點(diǎn)案件；（2）《類(lèi)案檢索指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)“四類(lèi)案件”是否需要進(jìn)行類(lèi)案檢索規(guī)定的不夠明確，需要通過(guò)《專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議指導(dǎo)意見(jiàn)》等關(guān)聯(lián)制度進(jìn)行推導(dǎo)才能得出應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類(lèi)案檢索的結(jié)論，需要加以明確；（3）實(shí)踐中，審理過(guò)程中公訴機(jī)關(guān)、當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或者最高人民法院生效類(lèi)案裁判支持其主張的案件，法官未采納當(dāng)事人、代理人提交的類(lèi)案觀點(diǎn)亦未進(jìn)行釋明的情況廣受詬病，需要予以規(guī)范。最終《實(shí)施辦法》在全面歸納已有制度的基礎(chǔ)上確定了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類(lèi)案檢索的案件類(lèi)型。
　　《實(shí)施辦法》第七條要求，類(lèi)案檢索說(shuō)明、類(lèi)案檢索報(bào)告應(yīng)當(dāng)客觀、全面、反映類(lèi)案檢索結(jié)果。同時(shí)還統(tǒng)一規(guī)范了類(lèi)案檢索報(bào)告樣式，確保全面反映承辦法官就爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行類(lèi)案檢索的過(guò)程、檢索到的不同裁判觀點(diǎn)、擬采納的觀點(diǎn)和理由。
　　2.明確了合議庭應(yīng)當(dāng)將案件統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)情況納入評(píng)議內(nèi)容。《實(shí)施辦法》第八條規(guī)定，按照規(guī)定進(jìn)行類(lèi)案檢索的案件，合議庭應(yīng)當(dāng)將案件統(tǒng)一法律適用情況納入評(píng)議內(nèi)容；同時(shí)規(guī)定，對(duì)于審理過(guò)程中公訴機(jī)關(guān)、當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或最高人民法院生效類(lèi)案裁判支持其主張的，合議庭應(yīng)當(dāng)將所提交的案例或者生效裁判與待決案件是否屬于類(lèi)案納入評(píng)議內(nèi)容。這一規(guī)定是為了防止出現(xiàn)案件承辦法官將當(dāng)事人、代理人提交的案例、生效裁判束之高閣、不加理會(huì)的情形，有效銜接《類(lèi)案檢索指導(dǎo)意見(jiàn)》第十條規(guī)定對(duì)當(dāng)事人、代理人提交指導(dǎo)性案例、其他類(lèi)案予以回應(yīng)的要求，最終形成參考類(lèi)案、統(tǒng)一法律適用情況由合議庭共同研究把關(guān)的審判機(jī)制。
　　3.補(bǔ)充明確了最高人民法院案件提交專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論的情形。《專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)建議院庭長(zhǎng)提交專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論的情形，包括獨(dú)任庭認(rèn)為需要提交討論的、合議庭內(nèi)部無(wú)法形成多數(shù)意見(jiàn)或持少數(shù)意見(jiàn)的法官認(rèn)為需要提交討論的等五種�！秾�(shí)施辦法》在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上補(bǔ)充明確，對(duì)于擬作出的裁判結(jié)果與指導(dǎo)性案例、最高人民法院類(lèi)案裁判法律適用標(biāo)準(zhǔn)不一致的待決案件，裁判結(jié)果將形成新的法律適用標(biāo)準(zhǔn)的待決案件，都應(yīng)當(dāng)由合議庭建議院庭長(zhǎng)召集專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論，以充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議在輔助辦案決策、統(tǒng)一法律適用、強(qiáng)化制約監(jiān)督方面的作用。
　　4.建立健全最高人民法院跨部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議機(jī)制。2021年1月印發(fā)的《專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議指導(dǎo)意見(jiàn)》第二條規(guī)定“必要時(shí)可以跨審判專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、審判庭、審判團(tuán)隊(duì)召開(kāi)（專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議）”，此后不少高中級(jí)法院建立了跨部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議機(jī)制，普遍反映效果較好。今年6月，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位的改革方案》明確要求最高人民法院“建立跨部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議機(jī)制”。審判實(shí)踐當(dāng)中，最高人民法院也確實(shí)在一定程度上存在各審判業(yè)務(wù)部門(mén)、各巡回法庭之間對(duì)一些案件的法律適用標(biāo)準(zhǔn)還不一致，各審判領(lǐng)域?qū)τ诓糠中堂窠徊�、民行交叉案件的法律適用還存在分歧等問(wèn)題。為貫徹落實(shí)中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組部署、妥善解決好上述法律適用分歧，此次制定《實(shí)施辦法》吸收借鑒了部分高中級(jí)法院的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在第十一條規(guī)定，最高人民法院建立健全跨部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議機(jī)制，研究解決跨部門(mén)的法律適用分歧或者跨領(lǐng)域的重大法律適用問(wèn)題。實(shí)際上，此前最高人民法院行政庭與各巡回法庭行政法官共同研究部分行政案件的法律適用問(wèn)題已經(jīng)形成了跨部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議的雛形，此次以制度條文進(jìn)一步予以明確。至于跨部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議的組成、召開(kāi)、主持以及與審判委員會(huì)的銜接等程序內(nèi)容，根據(jù)審判委員會(huì)討論意見(jiàn)，在實(shí)踐中進(jìn)行磨合后再行細(xì)化明確。
　　5.創(chuàng)新具體法律適用問(wèn)題解決機(jī)制。除司法解釋和案例指導(dǎo)外，現(xiàn)有制度規(guī)定中，最高人民法院審判委員會(huì)解決法律適用分歧需要依托具體案件，解決方式和途徑過(guò)于單一；而最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門(mén)通過(guò)具體案件解決法律適用分歧的積極性并不高，《最高人民法院關(guān)于建立法律適用分歧解決機(jī)制的實(shí)施辦法》施行兩年來(lái)，依據(jù)該機(jī)制收到的分歧解決申請(qǐng)較少。為解決上述問(wèn)題，最高人民法院審判管理辦公室探索建立了新的具體法律適用分歧解決機(jī)制，針對(duì)通過(guò)各種途徑發(fā)現(xiàn)的具體法律適用不統(tǒng)一、不明確的問(wèn)題，特別是制定司法解釋或?qū)徟幸?guī)范性文件的條件尚不成熟的，《實(shí)施辦法》規(guī)定由審判管理辦公室組織研究，提出解決后方案提交審判委員會(huì)討論，以審判委員會(huì)法律適用問(wèn)題決議的形式印發(fā)各審判業(yè)務(wù)部門(mén)明確具體裁判規(guī)則。
　　截至目前，最高人民法院審判管理辦公室已從各審判業(yè)務(wù)部門(mén)征集審判實(shí)踐中存在的法律適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、類(lèi)案裁判分歧等問(wèn)題線索70余個(gè)，較為全面地掌握了各審判領(lǐng)域存在的裁判規(guī)則不一致情形。審判管理辦公室已經(jīng)從中優(yōu)先選擇了反映集中、具有典型性的線索組織研究，并視情組織召開(kāi)跨部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議、征求相關(guān)部門(mén)或者專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)，最終形成具體研究意見(jiàn)、解決方案，提交審判委員會(huì)討論。區(qū)別于較為系統(tǒng)、完整的司法解釋和審判工作會(huì)議紀(jì)要，該機(jī)制更易切中分歧點(diǎn)的要害，研究成熟一項(xiàng)，即可提交討論一項(xiàng)；議決一項(xiàng)，即可將確定的裁判規(guī)則印發(fā)適用一項(xiàng)，具有程序簡(jiǎn)易、靈活快捷、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，有利于及時(shí)統(tǒng)一內(nèi)部裁判思路。
　　6.明確了建立最高人民法院統(tǒng)一法律適用平臺(tái)及其數(shù)據(jù)庫(kù)。為落實(shí)《2021年人民法院司法改革工作要點(diǎn)》，為法官辦案提供規(guī)則指引和參考案例，根據(jù)最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門(mén)的需求，《實(shí)施辦法》規(guī)定，最高人民法院建立統(tǒng)一法律適用平臺(tái)及其數(shù)據(jù)庫(kù)，由審判管理辦公室、研究室、中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所、人民法院信息技術(shù)服務(wù)中心根據(jù)各自職能分工，負(fù)責(zé)平臺(tái)及數(shù)據(jù)庫(kù)的規(guī)劃、建設(shè)、研發(fā)、運(yùn)行維護(hù)和升級(jí)完善。以最高人民法院的裁判資源為數(shù)據(jù)依托，打造集法律、司法解釋和案例檢索、應(yīng)用、研究于一體的平臺(tái)，與現(xiàn)有的辦案平臺(tái)實(shí)現(xiàn)深度整合，確保安全可靠。平臺(tái)上線后，可以為最高人民法院乃至全國(guó)法院法官辦理案件提供精準(zhǔn)、權(quán)威的類(lèi)案檢索系統(tǒng)，充分挖掘案例價(jià)值，通過(guò)智能分析和人工篩查相結(jié)合，快速出具類(lèi)案檢索報(bào)告，提高統(tǒng)一法律適用的信息化水平。
　　為解決現(xiàn)有類(lèi)案檢索平臺(tái)提供的檢索結(jié)果缺少直觀的裁判規(guī)則、結(jié)果龐雜、匹配不精確，檢索效率和效果均不理想等問(wèn)題，最高人民法院還將適時(shí)組織相關(guān)審判業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)所作出的生效裁判進(jìn)行系統(tǒng)梳理，提煉編纂裁判規(guī)則，將發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各審判業(yè)務(wù)部門(mén)的二審案件、再審案件、請(qǐng)示案件、執(zhí)行復(fù)議監(jiān)督案件，經(jīng)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議、賠償委員會(huì)、司法救助委員會(huì)、審判委員會(huì)討論的案件及其他具有普遍指導(dǎo)意義的典型案件等均納入數(shù)據(jù)庫(kù)，以方便法官全面掌握和運(yùn)用最高人民法院的司法案例。
　　《實(shí)施辦法》出臺(tái)后，最高人民法院將在審判工作中全面落實(shí)，以進(jìn)一步推動(dòng)統(tǒng)一法律適用，規(guī)范裁量權(quán)正確行使，保證依法公正高效審判，不斷提升人民群眾的法治獲得感，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。