國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)

關(guān)于進(jìn)一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作的通知

國(guó)資發(fā)評(píng)價(jià)〔2011〕167號(hào)


各中央企業(yè)：

　　近年來，中央企業(yè)大力開展管理創(chuàng)新，普遍建立了預(yù)算管理工作體系，預(yù)算在企業(yè)優(yōu)化資源配置、提高運(yùn)行效率、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控中的作用日益顯現(xiàn)，為中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健快速發(fā)展提供了重要支撐。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化、網(wǎng)絡(luò)化步伐加快，以及中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和內(nèi)部資源整合力度不斷加大，部分企業(yè)現(xiàn)有的預(yù)算管理模式已難以適應(yīng)企業(yè)快速發(fā)展的需要。為推動(dòng)中央企業(yè)不斷改進(jìn)預(yù)算管理，加快實(shí)施全面預(yù)算，有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)，實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)做優(yōu)，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，現(xiàn)就進(jìn)一步深化中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作通知如下：

　　一、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善全面預(yù)算管理組織體系。全面預(yù)算管理是現(xiàn)代大企業(yè)圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，融經(jīng)營(yíng)（業(yè)務(wù)）預(yù)算、資本預(yù)算、薪酬預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算于一體的綜合管理系統(tǒng)，是企業(yè)在全球范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置、提高運(yùn)行質(zhì)量、改善經(jīng)營(yíng)效益、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控的有效管理工具和管理機(jī)制。全面預(yù)算管理水平直接決定大型企業(yè)戰(zhàn)略和決策的執(zhí)行力、集團(tuán)管控力、內(nèi)部各單元的協(xié)同力和各要素的集成力，是現(xiàn)代企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的重要體現(xiàn)。各中央企業(yè)要充分認(rèn)識(shí)全面預(yù)算管理工作對(duì)企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要作用，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善組織體系，加強(qiáng)制度建設(shè)，落實(shí)工作責(zé)任，梳理工作流程，規(guī)范工作內(nèi)容，明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不斷增強(qiáng)預(yù)算管理工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性。各中央企業(yè)主要負(fù)責(zé)人要高度重視并組織推動(dòng)全面預(yù)算管理工作，努力營(yíng)造全面預(yù)算管理的工作氛圍。各中央企業(yè)預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)不僅要負(fù)責(zé)審議全面預(yù)算目標(biāo)的合理性，還要高度關(guān)注預(yù)算組織機(jī)制、編制方法、編制基礎(chǔ)、執(zhí)行、監(jiān)督與考核等預(yù)算管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的合理性和有效性。各中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立以業(yè)務(wù)流程為導(dǎo)向、以責(zé)任分工為基礎(chǔ)、各相關(guān)職能部門相互配合、各管理層級(jí)密切聯(lián)動(dòng)的全面預(yù)算管理工作體系，形成分工明確、責(zé)任清晰、相互協(xié)同、高效配合的工作機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，為全面預(yù)算管理工作提供有效的組織保障。

　　二、樹立全面預(yù)算管理理念，堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)與價(jià)值導(dǎo)向。各中央企業(yè)在全面預(yù)算管理體系建設(shè)中，要緊緊圍繞“培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”目標(biāo)，堅(jiān)持持續(xù)不斷地完善并優(yōu)化全面預(yù)算管理體系：一是樹立全面預(yù)算管理理念。全面預(yù)算管理是一項(xiàng)全員參與、涵蓋企業(yè)各類生產(chǎn)要素、貫穿企業(yè)經(jīng)營(yíng)全過程的系統(tǒng)工程，各中央企業(yè)要以全員為基礎(chǔ)，全過程為標(biāo)準(zhǔn)，全方位為要求，將企業(yè)的人、財(cái)、物全部納入全面預(yù)算管理體系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置內(nèi)部資源，強(qiáng)化預(yù)算全過程控制，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的執(zhí)行效率與效果。二是堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)。戰(zhàn)略規(guī)劃是企業(yè)資源配置的方向和目標(biāo)，全面預(yù)算是戰(zhàn)略實(shí)施的工具和機(jī)制。各中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要和國(guó)資委確定的中央企業(yè)“十二五”發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合行業(yè)發(fā)展形勢(shì)和企業(yè)實(shí)際，研究制定本企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，并在持續(xù)論證戰(zhàn)略規(guī)劃科學(xué)性和合理性的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，通過實(shí)施年度滾動(dòng)預(yù)算，確定年度發(fā)展目標(biāo)和資源配置方式，確保戰(zhàn)略落地，并不斷得到驗(yàn)證和改進(jìn)。三是堅(jiān)持價(jià)值導(dǎo)向。企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力最終體現(xiàn)為價(jià)值的創(chuàng)造能力。各中央企業(yè)要強(qiáng)化全面預(yù)算管理的價(jià)值導(dǎo)向，將風(fēng)險(xiǎn)可控前提下的企業(yè)價(jià)值最大化作為衡量資源配置效果的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持成本費(fèi)用定額與責(zé)任管理，堅(jiān)持將投資回報(bào)水平作為項(xiàng)目取舍的依據(jù)，嚴(yán)格控制低效、無效甚至虧損的投資項(xiàng)目，加強(qiáng)低效資產(chǎn)的處置和虧損企業(yè)治理，加快資產(chǎn)周轉(zhuǎn)，并將預(yù)算執(zhí)行主體的價(jià)值創(chuàng)造水平作為考核評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。四是堅(jiān)持穩(wěn)健發(fā)展原則。各中央企業(yè)全面預(yù)算工作要始終堅(jiān)持穩(wěn)健發(fā)展理念，注重轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量，合理確定財(cái)務(wù)能力可承受的發(fā)展邊界，嚴(yán)格控制超出財(cái)務(wù)承受能力、盲目追求規(guī)模擴(kuò)張的行為，兼顧好規(guī)模、速度與效益、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)的平衡，保持健康、可持續(xù)的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)。

　　三、改進(jìn)預(yù)算編制方法，提高全面預(yù)算管理科學(xué)化水平。一是切實(shí)發(fā)揮好集團(tuán)總部在預(yù)算編制過程中的統(tǒng)領(lǐng)和總控作用。集團(tuán)總部預(yù)算組織管理機(jī)構(gòu)要依據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)分析預(yù)測(cè)、可控資源、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)情況以及以往年度預(yù)算執(zhí)行情況等因素，對(duì)未來的主要經(jīng)營(yíng)指標(biāo)進(jìn)行估測(cè)，對(duì)各種可能的變化情況進(jìn)行模擬，選擇確定主要預(yù)算目標(biāo)并編制方案，作為各部門、各層級(jí)、各單元預(yù)算編制的目標(biāo)指引；通過實(shí)施“先總后分、總分結(jié)合”和“先下后上、上下結(jié)合”等編制流程，強(qiáng)化集團(tuán)總部的統(tǒng)領(lǐng)和總控作用，以提升戰(zhàn)略執(zhí)行力和預(yù)算準(zhǔn)確性。二是以經(jīng)營(yíng)預(yù)算為基礎(chǔ)，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算與資金預(yù)算的有機(jī)結(jié)合。業(yè)務(wù)部門處于市場(chǎng)前端，要做好主要產(chǎn)品產(chǎn)量、主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)規(guī)模與效益等指標(biāo)的分析預(yù)測(cè)工作，確定年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃；投資管理部門要圍繞企業(yè)戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)計(jì)劃，結(jié)合企業(yè)資金保障狀況和投資項(xiàng)目預(yù)期效益，合理確定各項(xiàng)資本性開支的規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)務(wù)部門要依據(jù)各類預(yù)算編制情況，結(jié)合預(yù)算標(biāo)桿和資源配置模型，詳細(xì)測(cè)算財(cái)務(wù)資源的承受能力和重大支出的預(yù)期效益，綜合確定各項(xiàng)財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)，模擬現(xiàn)金流量，并對(duì)各類分項(xiàng)預(yù)算的合理性和可行性進(jìn)行財(cái)務(wù)審核，以提升企業(yè)預(yù)算的合理性和可行性。三是根據(jù)業(yè)務(wù)流程特點(diǎn)，針對(duì)不同的預(yù)算項(xiàng)目探索采用固定預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、作業(yè)預(yù)算等不同的預(yù)算編制方法。有條件的企業(yè)，預(yù)算要逐級(jí)逐步細(xì)化到以季度、月度為周期的基于工作計(jì)劃的滾動(dòng)預(yù)算，并與中長(zhǎng)期規(guī)劃有效銜接，更好地保障戰(zhàn)略實(shí)施。

　　四、積極推動(dòng)對(duì)標(biāo)管理，突出做強(qiáng)做優(yōu)。各中央企業(yè)要堅(jiān)持把對(duì)標(biāo)管理理念引入全面預(yù)算管理，探索對(duì)標(biāo)管理與全面預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。一是要強(qiáng)化各類定額、標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作，通過收集整理各類對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)，將企業(yè)的歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，明確成本費(fèi)用、科技投入、資產(chǎn)效率等經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的管理定額和標(biāo)準(zhǔn)，并納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核體系。二是要廣泛開展預(yù)算目標(biāo)對(duì)標(biāo)工作，在深入分析研判國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)形勢(shì)的基礎(chǔ)上，充分參考國(guó)內(nèi)外同行業(yè)企業(yè)的情況，制定既有挑戰(zhàn)性、又有可實(shí)現(xiàn)性的預(yù)算目標(biāo)。三是要強(qiáng)化預(yù)算管控的對(duì)標(biāo)工作，加強(qiáng)對(duì)可控成本費(fèi)用的對(duì)標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)降本增效，提高盈利空間；加強(qiáng)對(duì)應(yīng)收賬款、存貨、現(xiàn)金流量、投資回報(bào)等指標(biāo)的對(duì)標(biāo)管理，不斷提高企業(yè)運(yùn)行效率和運(yùn)行質(zhì)量。四是要積極推行與優(yōu)秀企業(yè)的對(duì)標(biāo)管理，選取國(guó)際、國(guó)內(nèi)同行領(lǐng)先企業(yè)作為預(yù)算標(biāo)桿，通過持續(xù)不斷的對(duì)標(biāo)推動(dòng)企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)，不斷提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　五、加強(qiáng)關(guān)鍵指標(biāo)預(yù)算控制，努力提升企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量。各中央企業(yè)在全面預(yù)算管理工作中，要以提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、努力為未來健康發(fā)展提供保障為目標(biāo)，緊緊抓住企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵性指標(biāo)，從業(yè)務(wù)前端入手，加大管控力度，確保預(yù)算對(duì)各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有效控制。一是加強(qiáng)成本費(fèi)用預(yù)算控制。通過強(qiáng)化定額和對(duì)標(biāo)管理，明確制訂成本費(fèi)用控制標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)成本費(fèi)用管控責(zé)任，積極推動(dòng)各預(yù)算單位改進(jìn)生產(chǎn)流程、開展技術(shù)創(chuàng)新、采用集中招標(biāo)采購(gòu)等措施壓縮可控費(fèi)用，努力實(shí)現(xiàn)降本增效。二是加強(qiáng)投資項(xiàng)目預(yù)算控制。各中央企業(yè)在確定年度投資項(xiàng)目時(shí)要堅(jiān)持效益優(yōu)先和資金保障原則，嚴(yán)控虧損或低效投資，嚴(yán)控資金難以落實(shí)的投資，嚴(yán)控超越財(cái)務(wù)承受能力、過度依賴負(fù)債的投資。三是加強(qiáng)現(xiàn)金流量預(yù)算管理。結(jié)合企業(yè)面臨的市場(chǎng)形勢(shì)、創(chuàng)現(xiàn)能力等因素，合理確定賒銷和庫(kù)存規(guī)模，加強(qiáng)應(yīng)收款項(xiàng)和存貨的預(yù)算管控，加快資金周轉(zhuǎn)，提升現(xiàn)金保障能力。四是加強(qiáng)債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的預(yù)算管理。通過對(duì)預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債率、帶息負(fù)債比率等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類指標(biāo)設(shè)定合理的目標(biāo)控制線等措施，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模過快增長(zhǎng)；結(jié)合速動(dòng)比率、流動(dòng)負(fù)債比率等指標(biāo)分析，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　六、強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，做好預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控與分析工作。預(yù)算的執(zhí)行與控制是全面預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，是預(yù)算管理中授權(quán)與承諾的實(shí)現(xiàn)過程。各中央企業(yè)在預(yù)算管理工作中，一是要加強(qiáng)預(yù)算的剛性約束，上級(jí)預(yù)算管理單位正式下達(dá)的預(yù)算應(yīng)具有嚴(yán)肅性，一般不得調(diào)整；企業(yè)確因市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、監(jiān)管政策等發(fā)生重大變化導(dǎo)致預(yù)算編制基礎(chǔ)和假設(shè)產(chǎn)生重要變化，或發(fā)生重大臨時(shí)預(yù)算項(xiàng)目，或出現(xiàn)重大不可控因素等，可以申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算，但必須履行相關(guān)的預(yù)算審批程序。二是要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，預(yù)算管理部門要加強(qiáng)與各執(zhí)行部門的溝通，動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，反饋預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度與效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的偏差與問題；嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行審批程序，嚴(yán)控預(yù)算外項(xiàng)目，預(yù)算管控應(yīng)逐步由金額控制向項(xiàng)目控制轉(zhuǎn)變。三是要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，建立定期的預(yù)算執(zhí)行分析制度及重大事項(xiàng)應(yīng)急分析制度，并將預(yù)算分析的對(duì)象，橫向分解到各業(yè)務(wù)流程，縱向深化到各預(yù)算責(zé)任中心，以提高分析的針對(duì)性和實(shí)效性；客觀分析預(yù)算執(zhí)行差異與原因，及時(shí)采取有效的應(yīng)對(duì)措施，修正預(yù)算執(zhí)行差異，防止出現(xiàn)預(yù)算編制和執(zhí)行脫節(jié)現(xiàn)象；對(duì)于重大預(yù)算執(zhí)行差異，企業(yè)應(yīng)就此展開審慎的分析調(diào)查，認(rèn)真查明原因，以保證預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況總結(jié)，認(rèn)真分析以前年度預(yù)算管理與執(zhí)行中存在的經(jīng)驗(yàn)與不足，充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行先進(jìn)單位或先進(jìn)業(yè)務(wù)板塊的示范效應(yīng)，不斷改進(jìn)預(yù)算管理機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化全面預(yù)算管理工作。

　　七、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核，實(shí)現(xiàn)預(yù)算閉環(huán)管理。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核是落實(shí)各預(yù)算責(zé)任主體權(quán)責(zé)的重要手段，是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算閉環(huán)管理、發(fā)揮全面預(yù)算管理價(jià)值創(chuàng)造功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核，建立預(yù)算考核制度，明確預(yù)算考核程序，確定預(yù)算考核指標(biāo)，結(jié)合預(yù)算重要節(jié)點(diǎn)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)定期開展預(yù)算考核工作，將考核貫通到每個(gè)預(yù)算責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的閉環(huán)管理。二是要探索實(shí)行預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的非合理性偏差問責(zé)制，做到職責(zé)到位，責(zé)任到人，激發(fā)企業(yè)全員參與價(jià)值創(chuàng)造的積極性。三是要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算考核方式方法，結(jié)合企業(yè)實(shí)際探索建立行之有效的預(yù)算考核評(píng)價(jià)模型，提高預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核的科學(xué)性，發(fā)揮預(yù)算考核對(duì)促進(jìn)全面預(yù)算管理工作的作用。

　　八、大力推進(jìn)信息化建設(shè)，保障全面預(yù)算管理順利實(shí)施。當(dāng)今時(shí)代科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境復(fù)雜多變，內(nèi)部管理要求不斷提高。為有效應(yīng)對(duì)內(nèi)外環(huán)境的快速變化，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理合理預(yù)測(cè)、提前防范、有效控制的功能，各中央企業(yè)要積極推動(dòng)預(yù)算信息系統(tǒng)建設(shè)，充分利用信息化手段，規(guī)范預(yù)算管理流程，提高預(yù)算管理效用。一是要構(gòu)建覆蓋企業(yè)全部重點(diǎn)業(yè)務(wù)、連接各級(jí)子企業(yè)、體現(xiàn)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)，滿足企業(yè)全面預(yù)算管理龐大的數(shù)據(jù)需求，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的分解與落地。二是通過信息化手段固化預(yù)算管理流程，提高預(yù)算管理工作的效率和標(biāo)準(zhǔn)化水平，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，執(zhí)行的有效性。三是要加強(qiáng)預(yù)算信息化系統(tǒng)集成，將企業(yè)的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)和資源計(jì)劃系統(tǒng)（ERP系統(tǒng)）等資源配置系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，滿足多方面、多層次信息高度融合的要求。四是要充分利用預(yù)算管理信息系統(tǒng)的在線分析監(jiān)測(cè)功能，及時(shí)追蹤分析預(yù)算執(zhí)行情況，不斷調(diào)整修正生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的事前、事中和事后全過程監(jiān)控，為重大經(jīng)營(yíng)決策提供有效支撐。

　　國(guó)資委將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作的指導(dǎo)，檢查全面預(yù)算管理工作推進(jìn)情況，研究解決全面預(yù)算管理工作實(shí)施過程中存在的問題，推進(jìn)中央企業(yè)全面預(yù)算管理工作再上新臺(tái)階。


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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年十一月八 日