[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱15605次
公物法若干問題分析
劉建昆
黃德林等著《自然遺產(chǎn)保護(hù)法研究》，第十章
一 法、德、日以及臺(tái)灣地區(qū)法學(xué)界對(duì)公物的界定
公物又稱公產(chǎn)(domainepublic)，最早出現(xiàn)于法國行政法學(xué)。法國的法律一般將行政主體的財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)(也稱為公物)和私產(chǎn)(也稱為私物(domaineprive))，前者受行政法的支配和行政法院管轄，后者受私法的支配和普通法院管轄。1法國學(xué)者通常從比較的意義上把握公產(chǎn)的概念。19世紀(jì)時(shí)，法院認(rèn)為只有供公共直接使用的財(cái)產(chǎn)，如交通大道、可通航的河流才是公產(chǎn)。20世紀(jì)初，奧里烏和狄驥提出除公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)外，供公務(wù)使用的財(cái)產(chǎn)也是公產(chǎn)。法國這種區(qū)分公產(chǎn)與私產(chǎn)的做法保障了公眾自由、平等、安全、免費(fèi)(或低費(fèi))利用公眾用公物的權(quán)利，提高了公物的利用效率，對(duì)整個(gè)大陸法系國家行政主體的財(cái)產(chǎn)管理制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，并使公物法成為大陸法系國家行政法的重要組成部分。
德國、日本以及我國臺(tái)灣法學(xué)界也對(duì)公物的概念作了相關(guān)界定。
德國行政法學(xué)上，公物是指經(jīng)由提供公用、直接用以達(dá)成特定公目的，適用行政法特別規(guī)則，而受行政公權(quán)力支配的物。這些公物常常冠以公共設(shè)施之名，以達(dá)成社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)方面的目的，可分為廣義上的公物和狹義上的公物。廣義上的公物指國家或自治團(tuán)體直接或間接供行政目的使用的物，法律上稱為公物或官產(chǎn)，包括財(cái)政財(cái)產(chǎn)、行政財(cái)產(chǎn)和共用財(cái)產(chǎn)。狹義上的公物則指上述行政財(cái)產(chǎn)和共用財(cái)產(chǎn)，不包括財(cái)政財(cái)產(chǎn)在內(nèi)，這一點(diǎn)與法國的“公物”范圍相當(dāng)。同時(shí)還包括“廣義公物以外的物”，如私人士地劃為要塞、租用私人房屋為辦公處所等也屬于公物范疇。
日本在明治時(shí)代引入了德國的理論。日本學(xué)者一般認(rèn)為，公物是指國家或者公共團(tuán)體直接為了公共目的而提供使用的有體物。他們將公物概念做了最廣義、廣義、狹義的理解。最廣義的公物是指國家或公共團(tuán)體等行政主體直接或間接提供公用或公共用的物，包括行政財(cái)產(chǎn)與財(cái)政財(cái)產(chǎn)。廣義的公物則指以公共行政目的的實(shí)現(xiàn)為設(shè)定前提，直接供公用或公共用的物，即僅限于行政財(cái)產(chǎn)。狹義的公物是指直接供公共使用的公共用物。廣義的公物概念是學(xué)界通說。
臺(tái)灣學(xué)界對(duì)公物含義的理解與日本相近，也分為最廣義、廣義、狹義三種。臺(tái)灣普遍采納的是，公物系指“行政機(jī)關(guān)遂行行政任務(wù)所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特別利用之公共用財(cái)產(chǎn)”。
在我國大陸地區(qū)，公物仍然是一個(gè)學(xué)術(shù)意義上的概念，而非實(shí)定法上的用語。但我國的一些法律、法規(guī)卻有許多有關(guān)公物的規(guī)定，如憲法、公路法、鐵路法、土地管理法、煤炭法、電力法、郵政法、城市規(guī)劃法、軍事設(shè)施保護(hù)法、國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例等等。這些實(shí)定法為研究和分析我國的公物理論提供了豐富的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
盡管各國學(xué)者對(duì)公物的界定存有異議，但總的來說他們得出了可以成為公物的物的一個(gè)共同特點(diǎn)，就是它們的目的都是直接服務(wù)于公共利益。但并非直接服務(wù)于公共利益的物都是公物，根據(jù)德國學(xué)者的意見，一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成公物必須要具備兩個(gè)要件：實(shí)體要件和程序要件。實(shí)體要件是共同利益功能和適用公法規(guī)則；程序要件是行政主體通過附加的形式上的意思表示和該財(cái)產(chǎn)被投入使用。4單有實(shí)體要件而沒有程序要件，是不能充分解釋公物的法律地位的。因此，對(duì)于那些屬于私人所有的公園或者博物館，盡管私人也可以將其提供給公眾使用，但如果行政主體沒有通過行政行為或者合同的方式在這種財(cái)產(chǎn)上設(shè)立供公共使用的使命，那么這種財(cái)產(chǎn)也不能稱為公物。此種情形下，私人財(cái)產(chǎn)所有者如何管理其財(cái)產(chǎn)以及是否淮許公眾利用其財(cái)產(chǎn)，并不受公物法的調(diào)整。因此，綜合各國學(xué)者觀點(diǎn)以及我們?nèi)粘Ｉ钪袑?duì)公物的理解，筆者認(rèn)為對(duì)公物應(yīng)如此定義：所謂公物，是指直接服務(wù)于公共利益，并處于行政主體支配下的財(cái)物。
二 公物的具體范圍
人們對(duì)公物的理解仍停留在直觀的印象上，如道路、河流、綠化場地、體育設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院、花園等。事實(shí)上，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，過去未能納入公物范圍的私物、曾經(jīng)不具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的有體物以及人們沒有意識(shí)到的無體物，都可能逐步納入到公物法調(diào)整的范圍。以下我們從三個(gè)方面來描述公物的具體范圍：
一是作為傳統(tǒng)公物的有體物，包括動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)。在法國與日本的傳統(tǒng)行政法上，“公物是指國家或公共團(tuán)體直接為了公共目的而提供使用的有體物”6。因此，傳統(tǒng)公物的范圍一直只是限于有體物，如上面所提到的街道、道路、廣場、河流、綠化設(shè)施、體育設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院、鐵路、有軌電車、電信設(shè)施、郵政設(shè)施、廣播設(shè)施、行政大樓、港口、公園、堤壩、劇院、寺廟、圖書館、博物館等，而不包括無體物，如無線電波、空氣等。
二是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而需要納入公物范疇的新型公物，如行政信息、無線電波、因特網(wǎng)上資源、環(huán)境等。是否將無體物作為公物，取決于歸類的意義，如果無體物具有公物的本質(zhì)特征，那么就應(yīng)將其歸入公物的范疇。事實(shí)上，進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后，認(rèn)為公物只能是有體物的傳統(tǒng)觀念已被打破。如德國行政法理論和實(shí)務(wù)上就普遍放棄了《德國民法典》第90條所要求的實(shí)體特征，把領(lǐng)空、開放型海洋(在海岸線范圍內(nèi))以及電流等認(rèn)定為公物。同時(shí)，德國的其他一些法律規(guī)定也顯示出，即使是非實(shí)體性的物也應(yīng)納入到公物的范圍中，如根據(jù)《德國長途公路法》第1條第4款的規(guī)定，公路上方的空間也屬于交通道路的組成部分，因而被置于公共用途之下。
三是因擴(kuò)張傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)概念而相應(yīng)予以擴(kuò)張的公物，如全民所有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營許可證、公共職位、國家科研項(xiàng)目等具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的公權(quán)利。將具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利視同財(cái)產(chǎn)，以獲得憲法和法律的保護(hù)，是德國與美國等西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象。以德國為例，德國基本法所保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍是逐步擴(kuò)張的。如果按照歷史發(fā)展階段來對(duì)德國基本法所保陳的財(cái)產(chǎn)權(quán)加以分類，可以分為三代：第一代是傳統(tǒng)的防御性權(quán)利，主要是防止國家對(duì)動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的侵犯；第二代是20世紀(jì)以來出現(xiàn)的勞工福利以及集體談判權(quán)；第三代則是當(dāng)代出現(xiàn)的分享權(quán)，即公正分享自然資源、國民產(chǎn)值，并在健康的環(huán)境下和平生存的權(quán)利。因而德國基本法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的重點(diǎn)已經(jīng)從過去的“負(fù)向防御性權(quán)利轉(zhuǎn)移到正向的福利和分享權(quán)利——例如廉價(jià)住房和免費(fèi)教育權(quán)”。
三 公物的分類
根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，公物有不同的分類方法。根據(jù)使用主體的不同，可以將公物劃分為行政用公物與公眾用公物；根據(jù)公物是否系人為所造，可以將公物劃分為自然公物和人工公物；根據(jù)所有權(quán)的不同，可以將公物劃分為國有公物、集體公物和私有公物；根據(jù)公物的管理主體與所有權(quán)是否歸屬一致，可以將公物劃分為自有公物和他有公物；根據(jù)財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的不同，可以將公物劃分為動(dòng)產(chǎn)公物和不動(dòng)產(chǎn)公物。
根據(jù)我們?nèi)粘５乃季S，參考臺(tái)灣大學(xué)廖又生教授在其《從公物的觀點(diǎn)論圖書館館藏設(shè)備之維護(hù)》一文中以內(nèi)部利用(公務(wù)利用)和外部利用(公眾用物)兩大方面來論述圖書館公物利用關(guān)系的方法，9筆者主張對(duì)公物進(jìn)行如下分類，即以行政主體為參照物，將公物分為內(nèi)部利用的公物和外部利用的公物。
第一，內(nèi)部利用的公物(也即行政使用的公物)：
內(nèi)部利用的公物僅限行政人員為執(zhí)行職務(wù)而使用，原則上無涉外關(guān)系存在，但有時(shí)也有供公眾使用的例外，方式有私法使用和公法使用。
私法使用：在不妨礙公務(wù)的范圍內(nèi)，與私人訂立契約，允許其使用公物。如將政府辦公樓的一部分出租給外人使用。此情形發(fā)生類似租賃或承攬關(guān)系，將來如有爭執(zhí)，應(yīng)立于私法地位適用民事法律解決。
公法使用：公眾使用公物是機(jī)構(gòu)執(zhí)行職務(wù)的輔助手段。如民眾到圖書館辦理借書證、閱覽證等，應(yīng)歸于公法關(guān)系。
第二，外部利用的公物(也即民眾使用的公物)：
外部利用的公物的利用關(guān)系根據(jù)是否需要經(jīng)過特別許可分為兩種情形：一般使用和特殊使用。
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