[ 謝維雁 ]——(2002-8-23) / 已閱39235次
論憲政的平衡性
四川省司法廳 謝維雁
[英 文 名] On Balancing Doctrine of Constitutionalism
[摘 要] 憲政事實(shí)上是一種由憲法架構(gòu)的平衡機(jī)制及其所達(dá)成的平衡狀態(tài)，其核心理念是實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的平衡。憲政平衡論對事實(shí)和價(jià)值作了區(qū)分并立足于對客觀事實(shí)的描述，它具有實(shí)踐精神、契約精神，對實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。
[關(guān) 鍵 詞] 憲政 平衡機(jī)制 實(shí)踐精神 契約精神
人們越來越相信，憲政是迄今為止人類所取得的最高政治成就，實(shí)行憲政是現(xiàn)代國家的根本標(biāo)志。我國學(xué)者傾向于認(rèn)為，憲政包含民主、法治、人權(quán)三個要素〔1〕（2頁），因此，在實(shí)施依法治國方略，建設(shè)社會主義法治國家，全面推進(jìn)基層民主政治，政府對人權(quán)保障作出堅(jiān)定承諾（我國政府分別于1997年和1998年簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》已于2001年2月28日經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)）的背景下，中國的憲政問題又一次成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。對憲政的價(jià)值梳理和制度重構(gòu)，已成為我們再也無法回避的時(shí)代課題，這也是我國憲政建設(shè)的迫切需要。作為第一步，筆者認(rèn)為有必要對目前我國憲政的一些基礎(chǔ)性觀念進(jìn)行反思，以完善憲政的基礎(chǔ)理論，增進(jìn)其時(shí)代感和對實(shí)踐指導(dǎo)的針對性。本文是這一想法的初步嘗試。
壹 憲政在事實(shí)上是一種平衡機(jī)制
關(guān)于憲政的本質(zhì)，有如下幾種典型認(rèn)識。
第一種可稱之為“民主政治說”。它認(rèn)為，憲政的本質(zhì)是民主政治�！懊裰髡握f”在我國20世紀(jì)40年代初就已廣為傳播。如張友漁在1940年1月1日發(fā)表的《中國憲政運(yùn)動之史的發(fā)展》認(rèn)為，“所謂立憲政治，實(shí)質(zhì)上就是民主政治”〔2〕（123頁）。毛澤東在1940年2月2日發(fā)表的《新民主主義憲政》中也說：“憲政是什么呢？就是民主的政治”〔3〕（732頁）。到今天，“民主政治說”仍然是我國憲法學(xué)界關(guān)于憲政本質(zhì)理解的主流觀點(diǎn)。人們認(rèn)為，“把‘憲政’理解或界定為‘憲政就是民主的政治’的提法較為適宜。這不僅在于它揭示出了‘憲政’的本質(zhì)（即‘民主的政治’），而且較具靈活性和主動性”〔4〕（緒論）。
第二種可稱之為“人權(quán)保障說”。它認(rèn)為，憲政的本質(zhì)是保障人權(quán)，即“憲政的本質(zhì)就是用憲法和法律來限制政府專橫的權(quán)力，保障公民的基本權(quán)利”〔5〕（267頁），或者，“憲政的本質(zhì)在于用憲法和法律規(guī)定并保障人民的自由和權(quán)利，劃定并限制政府權(quán)力和行政的范圍，并提供相關(guān)的制度措施”〔6〕（162頁）。因此，“憲政的精義就是對自由、民權(quán)的充分保障”，“沒有自由、民權(quán)就沒有憲政”〔7〕（38頁）。“人權(quán)保障說”關(guān)于憲政本質(zhì)的認(rèn)識實(shí)際上包含兩個方面，一方面揭示憲政的根本價(jià)值是保障人權(quán)，另一方面指明保障人權(quán)的根本途徑是限制政府權(quán)力。有時(shí)，人們強(qiáng)調(diào)限制政府權(quán)力的一面，認(rèn)為“憲政的突出本質(zhì)就在于‘限政’”〔8〕（161頁），或者“憲政的本質(zhì)的確是而且必須是限政”〔5〕（123頁），其根據(jù)是，“憲政的根本原則是限政與法治”，“憲政的核心特征就是對國家權(quán)力的法律限制”，而且“近兩個世紀(jì)以來，憲政主義的最大目標(biāo)一直是限制政府的權(quán)力”〔9〕（22頁）。還有人強(qiáng)調(diào)限制政府權(quán)力的否定性方式即分權(quán)〔10〕（17頁），并將其看作是憲政的本質(zhì)，認(rèn)為“分權(quán)乃是文明政府之基礎(chǔ)，憲政主義之內(nèi)涵”〔11〕（3頁）。但是，主張憲政即限政和分權(quán)的學(xué)者都將限制政府權(quán)力視作保障人權(quán)之手段，因此，筆者把它們都?xì)w入“人權(quán)保障說”。
第三種可稱之為“法治說”。它認(rèn)為，憲政的本質(zhì)是法治。它有三種表現(xiàn)形式：其一是，認(rèn)為憲政等同于法治，“憲政國家與法治國家是名異而實(shí)同的東西”〔12〕（46頁）， “說‘憲政’就等于說‘法治’”〔13〕（303頁），“憲政民主也可以被定義為法治”〔14〕（5頁）�？傊�，現(xiàn)代法治應(yīng)與憲政的涵義同一〔15〕。其二是，認(rèn)為“法治的最高形式是憲政”〔11〕（1頁），或者認(rèn)為法治是憲政的形式〔16〕。其三是，認(rèn)為憲政的本質(zhì)是憲法至上，“憲政作為靜態(tài)憲法規(guī)范與動態(tài)政治實(shí)踐的統(tǒng)一，在法治狀態(tài)中的最高表現(xiàn)就是憲法至上”〔15〕。這實(shí)質(zhì)上是將憲政本質(zhì)歸結(jié)為法治，因?yàn)椤胺ㄖ蔚膶?shí)質(zhì)也就是‘憲政’”〔15〕。
在哲學(xué)上，所謂本質(zhì)是事物的內(nèi)部規(guī)定性，它反映事物內(nèi)部諸要素之間的必然性，它是事物最重要的、穩(wěn)定的、具有決定意義的特性。因此，本質(zhì)意味著，第一，本質(zhì)是決定事物為該事物而非其他事物的根本標(biāo)志。第二，本質(zhì)是事物本身所具有的特性，具有客觀性�；谶@一認(rèn)識，以上關(guān)于憲政本質(zhì)“三說”的共同點(diǎn)或缺陷在于：一方面，無論是“民主政治說”、“人權(quán)保障說”，還是“法治說”，都是以人們觀念中憲政的應(yīng)然狀態(tài)為摹本來描述憲政本質(zhì)的，或者說，它們都是人們對憲政的價(jià)值理解和政治功用的主觀預(yù)期，僅僅是對憲政進(jìn)行的一種價(jià)值判斷，是人們“對憲政投注一種價(jià)值關(guān)懷”〔8〕（167頁），而非對憲政實(shí)然狀態(tài)的客觀界定。正如戴有色眼鏡觀察事物一樣，“三說”都人為地賦予憲政以絢麗的價(jià)值色彩，并未反映憲政的本來面目。至多可以認(rèn)為，“三說”在一定程度上揭示了憲政存在的理由。另一方面，民主政治、人權(quán)保障和法治都是政治學(xué)或法學(xué)中具有獨(dú)立和普遍意義且內(nèi)涵漸趨穩(wěn)定的概念，以它們來定義憲政，可以被認(rèn)為是取消了憲政概念本身的獨(dú)立性。這是論者所不愿接受的，也與實(shí)際情況不符。從實(shí)踐看，現(xiàn)代各國都逐漸建立起一套顯然有別于民主政治、人權(quán)保障和法治的、以普適性價(jià)值（立憲主義）為基礎(chǔ)的、具有獨(dú)立意義的憲政話語、憲政制度措施和憲政功能體系；從純學(xué)術(shù)看，憲法學(xué)和政治學(xué)都將憲政作為獨(dú)立的論域，并已日漸形成獨(dú)立于民主政治、人權(quán)保障和法治的敘述范式和范疇體系。在我國，雖然憲政被認(rèn)為與民主政治、人權(quán)保障及法治有非常密切的關(guān)系，甚至認(rèn)為它們構(gòu)成了憲政的要素；對憲政的理解也存在很大的分歧，“出現(xiàn)了關(guān)于憲政的各種概念”〔17〕（86頁），但是，憲政已被認(rèn)為是一個獨(dú)立的憲法學(xué)范疇〔18〕，是人類社會中獨(dú)特的政治和法律現(xiàn)象。因此，不可將憲政或憲政的本質(zhì)等同于民主政治、人權(quán)保障或法治。探究憲政的本質(zhì)，一是要堅(jiān)持憲政本質(zhì)的客觀性，即這種本質(zhì)是憲政實(shí)然狀態(tài)的客觀反映，而非對憲政應(yīng)然狀態(tài)的價(jià)值判斷；二是要堅(jiān)持憲政概念的獨(dú)立性，即這一本質(zhì)決定憲政是憲政而不是其他任何事物，如民主政治、人權(quán)或法治等。筆者認(rèn)為，撇開價(jià)值觀念和意識形態(tài)不談，從憲政存在的實(shí)然狀態(tài)上講，憲政是一種由憲法架構(gòu)的平衡機(jī)制以及由此達(dá)成的平衡狀態(tài)，它是使各種憲政主體或憲政力量有序化、平衡存在的制度措施及其狀態(tài)。
說憲政是一種平衡機(jī)制及其狀態(tài)的根據(jù)在于，憲政的產(chǎn)生是社會分化的結(jié)果�！皯椪髁x產(chǎn)生于國家與社會的界分的歷史過程中”〔19〕（250頁），“市民社會的形成及其與國家的界分與對峙是憲政主義一個特定歷史發(fā)展階段的特征”〔19〕（251頁）。國家與社會的界分、市民社會的形成，即各種相互獨(dú)立而又相互依存的利益集團(tuán)、政治力量的“對峙”是憲政產(chǎn)生和存在的前提和基礎(chǔ)，而且這導(dǎo)致了“憲政主義作為一種知識形式，采行對峙式思維”〔19〕（252頁，著重號為原文所加）。但是筆者認(rèn)為，“對峙”不能概括憲政的全部本質(zhì)，它僅意味著各種利益集團(tuán)、政治力量的對立或斗爭的過程及狀態(tài)。成熟的憲政，不僅“實(shí)際上是各種對立要素之間相互影響、相互融合的發(fā)展結(jié)果” 〔20〕，而且本身就是使各種對立要素達(dá)成某種程度均衡的制度機(jī)制。
事實(shí)上，追求平衡政體的觀念源遠(yuǎn)流長。晚期的柏拉圖提出了“混合式”國家的原則。他認(rèn)為，國家的目的是要在國內(nèi)關(guān)系和對外關(guān)系兩方面都求得和諧。為了達(dá)到這一目的，就應(yīng)當(dāng)使國家中的各種傾向的力量相互結(jié)合，從而使之能夠保持一種均勢狀態(tài)。他認(rèn)為這種形式的國家才能導(dǎo)致穩(wěn)定的政治局面〔21〕（92頁）。亞里土多德在討論政體時(shí)認(rèn)為，共和政體是最優(yōu)良的政體。之所以如此，因?yàn)檫@種政體包含各種因素，它照顧到各方面的利益，這種政體是吸取了貴族和平民政體優(yōu)點(diǎn)的混合政體，是最有利于穩(wěn)定的平衡政體〔21〕（92頁）。亞里土多德還指出這種政體穩(wěn)定的基本條件：不是憑借外力支持而是依賴內(nèi)在各種力量的平衡；不僅有大多數(shù)人的擁護(hù)，而且社會中沒有一種力量企圖改變這種制度〔21〕（96頁）。波里比阿和西塞羅在亞里土多德平衡政體思想基礎(chǔ)上提出了分權(quán)與制衡的思想。波里比阿在分析羅馬政體時(shí)認(rèn)為，羅馬政體的優(yōu)點(diǎn)就在于，國家三種權(quán)力機(jī)關(guān)不是各自獨(dú)立、毫無聯(lián)系，而是在分權(quán)的基礎(chǔ)上互相牽制，從而使政體保持平衡〔21〕（104頁）。西塞羅還進(jìn)一步設(shè)計(jì)了一個各權(quán)力機(jī)構(gòu)相互關(guān)系的模式，自認(rèn)為這是一個“使國家權(quán)力均衡的模式”〔21〕（109頁）。近代洛克的分權(quán)理論、孟德斯鳩三權(quán)分立學(xué)說都不過是對這一古老的平衡政體理論的發(fā)展。平衡政體理論的真正實(shí)踐始于美國憲政制度的建立及運(yùn)行，美國憲政中的分權(quán)制衡原則是平衡政體理論的發(fā)揚(yáng)光大。實(shí)際上，各國現(xiàn)代憲政制度無不是實(shí)現(xiàn)政體平衡的常規(guī)機(jī)制，所有的憲政理論在一定程度上都是一種平衡哲學(xué)。
嚴(yán)格說來，憲政并不是一種理想制度，它不斷地妥協(xié)，不斷地尋求各種利益集團(tuán)、政治力量盡可能共同接受的方案。借用帕普爾（K·P·Popper）“民主是最不壞的一種政治制度〔22〕（11頁）”的說法，筆者認(rèn)為，憲政不過也是一種最不壞的制度。憲政的平衡是相對的，是一種不斷達(dá)成的動態(tài)平衡。有人將這稱之為“頑強(qiáng)的憲政民主制”，其頑強(qiáng)性體現(xiàn)在，“一方面，它是均衡的，憲制內(nèi)部各要素矛盾、沖突、此消彼長，然而卻一直保持著均衡；另一方面，這種均衡又不是靜態(tài)的，它接受外部變化的影響，調(diào)整自身，又處于一種動態(tài)地發(fā)展之中”〔20〕。這表明，憲政體現(xiàn)了一種相對價(jià)值，任何試圖以法治、人權(quán)保障或民主政治對憲政價(jià)值絕對化的傾向都是不可取的。憲政的平衡性意味著，第一，行為的規(guī)范性。即對各利益集團(tuán)、政治力量的行為的評價(jià)以社會共同認(rèn)可的規(guī)范為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而不對行為背后的道德動機(jī)進(jìn)行價(jià)值判斷。第二，利益的兼容性。各利益集團(tuán)、政治力量的存在是不同利益要求的反映，而憲政正是在不同利益要求之間進(jìn)行平衡，因此，不同利益和不同利益要求的合法性存在，既是憲政平衡性的基礎(chǔ)，也是憲政價(jià)值相對性的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。第三，文化的通融性。文化也不具有絕對的意義，盡管一個社會有其主流文化，但不能否認(rèn)其他文化形態(tài)的存在，而且還存在域外文化的影響問題。不同文化形態(tài)的共存與融合也是憲政的內(nèi)在要求，可以說，憲政也是對不同文化形態(tài)的平衡。
貳 憲政的核心理念：實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力的平衡
各國憲政學(xué)說，在憲政的實(shí)現(xiàn)方式、途徑等問題上常常各執(zhí)一端，相持不下，實(shí)踐中各國憲政制度也各具特色，差異甚大。然而，縱觀各國憲政理論與實(shí)踐，實(shí)行憲政無不基于如下兩方面的經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)識：其一，權(quán)力及其制度設(shè)施是國家或一定規(guī)模的社會共同體存續(xù)的前提，但國家權(quán)力有擴(kuò)張或被濫用的危險(xiǎn)。其二，公民權(quán)利是對公民在一個民族國家中，在特定平等水平上具有普遍意義的成員身份的正式確認(rèn)，它是公民必不可少的生存條件，但公民權(quán)利易受侵害。這兩方面的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)早期思想家特別是洛克、盧梭、孟德斯鳩等啟蒙思想家的系統(tǒng)論證而成為公理性前提，并構(gòu)成現(xiàn)代憲政制度的出發(fā)點(diǎn)。這兩條經(jīng)驗(yàn)一方面揭示了權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系是憲政的核心問題，另一方面也揭示了公民權(quán)利與國家權(quán)力的對立與沖突，“公民權(quán)利與國家權(quán)力實(shí)際上是憲法與憲政最基本的矛盾”〔18〕。因此，限制國家權(quán)力，保障公民權(quán)利，就成為了傳統(tǒng)憲政理論的邏輯結(jié)論。前述三種憲政本質(zhì)學(xué)說實(shí)際上都內(nèi)涵了這一邏輯結(jié)論�！叭藱�(quán)保障說”，不僅強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的保障，而且也暗含了對國家權(quán)力的不信任及對權(quán)力進(jìn)行限制之意。“法治說”試圖用法律對權(quán)力進(jìn)行制約，以避免權(quán)力的擴(kuò)張或被濫用，“民主政治說”以權(quán)力的來源及運(yùn)行決定于多數(shù)人的同意（即權(quán)力的民主化）來實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的制約，二者均以保障公民權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)為根本目的。
依筆者看，限制權(quán)力、保障權(quán)利并不是憲政的全部內(nèi)容，至多只提示了憲政的部分意義。因?yàn)�，�?quán)力對于國家的必要性和侵害權(quán)利的可能性使得憲政對待權(quán)力的態(tài)度具有二重性，正如丹尼斯·朗所說，“權(quán)力法案，憲法保證，管轄權(quán)限制，以及對政治決策者可供選擇的法定限制，都是制約國家完整權(quán)力的方法，而不是通過剝奪統(tǒng)治者可以按自己意見決定和行動的任何領(lǐng)域，把完整權(quán)力完全取消”〔23〕（13頁），換句話說，“憲法對政府權(quán)力規(guī)定的本身，既是限制，也是保護(hù)”〔24〕（2頁）。同樣，憲政對待公民權(quán)利的態(tài)度也具有二重性，“憲法規(guī)定公民權(quán)利的目的就是為了保護(hù)。但是憲法規(guī)定公民權(quán)利的本身也像規(guī)定政府權(quán)力那樣也有限制的成分”，“沒有一定的限制，社會就會混亂不堪，公民的權(quán)利也就無法保障了”〔24〕（2－3頁）。因此，憲政意味著，它既限制權(quán)力，也保護(hù)權(quán)力；既保障權(quán)利，也限制權(quán)利�！皺�(quán)力與權(quán)利應(yīng)平衡發(fā)展，而不是只通過制約去削弱一方，‘淡化’一方”〔25〕（295頁）。正由于“法律上最重要的現(xiàn)象是權(quán)利和權(quán)力，最基本的矛盾是權(quán)利與權(quán)力的矛盾”〔26〕（170頁）。因此，憲政的根本目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力的平衡。一部憲政史就是不斷實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力平衡的歷史。我們不應(yīng)忽視西方憲政的局限性，“把視野局限于政府權(quán)力之限制，過分夸張政府與個人及社會之對立，以至于造成了觀念上的狹隘、片面與僵化”〔11〕（4頁）�；谏鲜稣J(rèn)識，有學(xué)者指出，所謂憲政“就是確立一套有效的技術(shù)規(guī)則”，“以達(dá)到公民權(quán)利與國家權(quán)力的協(xié)調(diào)”〔27〕。在筆者看來，協(xié)調(diào)即平衡。
公民權(quán)利與國家權(quán)力的平衡是憲政平衡性的根本實(shí)現(xiàn)形式。它具體包括如下內(nèi)容：
（1）權(quán)利與權(quán)力的平衡。
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