[ 滕傳樞 ]——(2010-6-10) / 已閱19954次
海南特區(qū)立法研究
滕傳樞
特區(qū)立法在我國包含兩大類：一是經(jīng)濟特區(qū)的立法; 二是特別行政區(qū)的立法。本文以海南建省十年來地方立法的實踐為基礎(chǔ)，對海南經(jīng)濟特區(qū)（以下簡稱海南特區(qū)）立法體制及立法依據(jù)、指導思想、基本原則、特點等問題淺作分析探討，盼能對今后特區(qū)立法工作有所裨益。
一．我國現(xiàn)行的立法體制
我國現(xiàn)行的立法體制，是依據(jù)憲法及全國人民代表大會組織法、地方各級人民代表大會及地方各級人民政府組織法等法律的有關(guān)規(guī)定而確立的。分析我國現(xiàn)行立法體制的結(jié)構(gòu)，應從不同的角度，作下述四種劃分和研究。
(一) 按立法權(quán)的主體劃分，可分為權(quán)力機關(guān)立法和行政機關(guān)立法兩大類。兩大類中按立法主體的不同層級又分為中央立法和地方立法兩大層次。具體說，中央立法包括中央權(quán)力機關(guān)(全國人大及其常委會)的立法和中央行政機關(guān)（國務(wù)院及其部委）的立法; 地方立法中包括地方權(quán)力機關(guān)（省、直轄市、省會市和較大的市的人大及其常委會，民族自治地方的人大，經(jīng)濟特區(qū)的人大及其常委會)的立法和地方行政機關(guān)（省、自治區(qū)，直轄市的人民政府，省會市及較大的市的人民政府，經(jīng)濟特區(qū)的人民政府以及特別行政區(qū)的政府) 的立法。這里說的“民族自治地方”指自治區(qū)，自治州、自治縣;“經(jīng)濟特區(qū)”指海南和深圳、廈門、珠海、汕頭五個經(jīng)濟特區(qū)；“省會市”包括自治區(qū)人民政府所在地的市；“較大的市”指經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市；“特別行政區(qū)”指現(xiàn)在的香港特別行政區(qū)以及今后的澳門、臺灣特別行政區(qū)。
(二) 按立法權(quán)的依據(jù)劃分，可分為職權(quán)立法和授權(quán)立法兩大類。職權(quán)立法是指根據(jù)立法機關(guān)的性質(zhì)、地位和權(quán)限，由法律直接規(guī)定所產(chǎn)生的立法權(quán)。包括四種情況: 1．全國人大及其常委會的立法。其依據(jù)是憲法第62條，67條。2．國務(wù)院及其部委的立法。其依據(jù)是憲法第89條、90條和國務(wù)院組織法第10條。3．省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會的立法，省會市和較大的市的人大及其常委會的立法和民族自治地方的人大的立法。其依據(jù)是憲法第100條、116條，地方各級人大和地方各級人民政府組織法第7條、43條，民族區(qū)域自治法第19條。4．省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，省會市及較大的市的人民政府的立法。其依據(jù)是地方各級人大和地方各級人民政府組織法第60條。
授權(quán)立法是指并非法定職權(quán)所產(chǎn)生的，而是由國家最高權(quán)力機關(guān)授權(quán)所產(chǎn)生的立法。至目前為止，我國的授權(quán)立法有以下三種情況：1．全國人大授權(quán)國務(wù)院立法。例如1985年4月10日全國人大關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規(guī)定或條例的決定。2．全國人大及其常委會授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)立法。這又包含授權(quán)給經(jīng)濟特區(qū)所在的省的權(quán)力機關(guān)和直接授權(quán)給經(jīng)濟特區(qū)兩種情形。如1981年11月20日授權(quán)廣東、福建兩省人大及其常委會制訂所屬經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī); 1988年4月13日授權(quán)給海南省人大及其常委會制訂法規(guī); 以及此后對深圳等四個經(jīng)濟特區(qū)的同樣的授權(quán)。3．全國人大授權(quán)特別行政區(qū)立法。如香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定香港特別行政區(qū)享有立法權(quán)。今后的澳門、臺灣特別行政區(qū)的立法亦將如此。這種授權(quán)雖然由法律規(guī)定，但其主要屬性應屬授權(quán)立法。
(三) 按立法權(quán)的范圍劃分，可分為兩大類。第一類是全國普遍適用的立法，亦稱普通立法; 第二類是特定范圍、特定對象或特定時間適用的立法，亦稱特別立法。特別立法如各省、直轄市、自治區(qū)制訂地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，特別行政區(qū)制訂法律，經(jīng)濟特區(qū)制訂地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，以及中央立法中針對特定范圍、時間、對象的立法。普通立法的主體只能是擁有中央立法權(quán)的機關(guān)，而特別立法的主體既可以是地方立法機關(guān)也可以是中央立法機關(guān)。
(四) 按立法權(quán)的位階劃分，由上至下可分為五個層次: 1．憲法的立法。2．基本法律的立法�；痉芍阜ǖ湫再|(zhì)的刑法、民法、行政法、訴訟法、關(guān)于國家機構(gòu)的法及其他基本法(如香港特別行政區(qū)基本法等)。3．部門法律的立法。部門法律指基本法律之下一位階的各法律。其中最大量的是各部門行政法，如工業(yè)法，農(nóng)業(yè)法、計劃法，金融法、教育法等。上述三個位階的法的立法權(quán)只能是最高權(quán)力機關(guān)享有。4．法規(guī)的立法。包括國務(wù)院制訂行政法規(guī)和各省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)濟特區(qū)、省會市、較大的市的人大及其常委會制訂地方性法規(guī)，還包括民族自治地方的人大制訂的自治條例、單行條例。5．規(guī)章的立法包括國務(wù)院各部委制訂部委規(guī)章和各省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)濟特區(qū)、省會市、較大的市的人民政府制訂地方政府規(guī)章。
至于香港等特別行政區(qū)立法機關(guān)制訂的在本特別行政區(qū)內(nèi)實施的法律，其位階似應定在第四位階，但其又稱之為法律而并非法規(guī)，除服從于憲法和特別行政區(qū)基本法之外，不受其他法律和行政法規(guī)的約束，這是一個特殊情況，容另作研究。
從上述分析，可以看出，我國有關(guān)經(jīng)濟特區(qū)的立法，既有中央立法機關(guān)和地方立法機關(guān)的職權(quán)立法，也有國務(wù)院和地方立法機關(guān)的授權(quán)立法。其適用范圍是特定地區(qū)或特定對象，屬特別法范疇。其位階，除由全國人大今后可能制訂的經(jīng)濟特區(qū)法這樣的法律之外，目前由國務(wù)院或地方立法機關(guān)制訂的均屬于第四、五位階的法規(guī)或規(guī)章。
二．全國人大的特別授權(quán)與海南特區(qū)立法體制的形成
1988年4月13日，第七屆全國人大第一次會議同時通過了兩個關(guān)于海南的歷史性決議，就是關(guān)于海南設(shè)省和建立經(jīng)濟特區(qū)的決議。關(guān)于建立海南經(jīng)濟特區(qū)的決定中有授權(quán)立法的內(nèi)容:“授權(quán)海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)海南經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循國家有關(guān)法律，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案�！�
海南建省辦大特區(qū)，有了特別的立法權(quán)和更大的自主性，消除了原有行政建制上的缺陷，掙脫了舊體制的束縛和封閉的壁壘，首先就面臨著要制訂“新規(guī)矩”的任務(wù)。為此，必須盡快組建地方立法機構(gòu)與劃分各立法機構(gòu)的立法權(quán)限。
1988年8月23日至28日，海南省人民代表會議第一次會議在�？谡匍_，宣告了海南省的地方權(quán)力機關(guān)同時也是地方立法機關(guān)的誕生。省人代常委會除了辦公廳外，設(shè)法制等六個工作委員會。從立法這一職能上，各專門工委負責本系統(tǒng)(戰(zhàn)線)地方性法規(guī)草案的審查工作和向主任會議提出立法議案的工作。法工委則負責綜合性的、各專門工委負責的系統(tǒng)之外的地方性法規(guī)草案的審查工作、編制立法計劃和向主任會議提出立法議案的工作。
1988年7月，海南省人民政府(下稱省政府)決定設(shè)立省法制廳(1989年5月改為法制局)，作為專門的政府法制工作機構(gòu)，主要行使編制政府立法規(guī)劃與計劃，組織、指導、協(xié)調(diào)法規(guī)規(guī)章的起草工作，審查地方性法規(guī)和行政規(guī)章草案，監(jiān)督檢查行政執(zhí)法活動，審理省政府的行政復議案件和代理省政府的應訴案件等職能。1994年底，省委、省政府決定將法制局與體制改革辦公室兩個機構(gòu)（職能）合并，成為一套人馬，兩塊牌子。新機構(gòu)為正廳級的省政府組成部門，設(shè)九個職能處室，同時實行立法專員制。
1988年11月11日，海南省人代常委會頒布了《海南省地方性法規(guī)制定程序條例》。該條例分總則、議案的提出、計劃和起草、提請審議、頒布施行、附則等七章27條。1990年3月11日，省政府發(fā)布了《海南省地方性法規(guī)起草和行政規(guī)章制定程序暫行規(guī)定》。該規(guī)定分總則、計劃、起草、審查、批準與發(fā)布、附則等六章27條，對政府立法的程序進行了規(guī)范，是對省人大規(guī)范的補充和配套。這兩個27條使特區(qū)地方立法從建省開始就步入規(guī)范的軌道。經(jīng)過幾年的實踐之后，1995年4月5日省政府修改并重新發(fā)布了《海南省人民政府關(guān)于地方性法規(guī)起草和行政規(guī)章制定程序的規(guī)定》。新規(guī)定增加或修改的主要內(nèi)容有: 法規(guī)和規(guī)章的涵義及范圍，省法制部門的立法工作職責，立法計劃的確定及調(diào)整，法規(guī)規(guī)章起草和審查的規(guī)范化要求，法規(guī)規(guī)章的解釋、修改和廢止等。
這兩件法規(guī)和規(guī)章，明確劃分了地方權(quán)力機關(guān)和地方政府的立法權(quán)限，比較全面和系統(tǒng)地規(guī)范了海南省地方立法的程序。在國家法律尚無專門的立法程序規(guī)定，特區(qū)立法尚無經(jīng)驗的情況下，能作出這樣的規(guī)范，已屬及時和可貴，對建立我國經(jīng)濟特區(qū)的立法體制、促進特區(qū)的法制建設(shè)和經(jīng)濟繁榮，起到了重要的作用。
三．海南特區(qū)立法的依據(jù)
立法依據(jù)是立法體制中關(guān)于立法權(quán)限劃分所派生出來的問題，它包括立法權(quán)行使、立法程序、立法范圍、立法內(nèi)容等方面的依據(jù)。海南特區(qū)地方立法的依據(jù)可以從以下四點分析。
(一) 立法權(quán)行使的依據(jù)
海南作為一個省，根據(jù)前述法律關(guān)于職權(quán)立法的規(guī)定，省和�？谑械娜舜蠹捌涑Ｎ瘯碛兄朴喌胤叫苑ㄒ�(guī)的立法權(quán); 各自治縣人大享有制訂自治條例和單行條例的立法權(quán); 省政府、�？谑姓碛兄朴喴�(guī)章的立法權(quán)。同時，海南作為一個經(jīng)濟特區(qū)，根據(jù)全國人大的立法授權(quán)，省人大及其常委會享有比一般省級權(quán)力機關(guān)更靈活自主的立法權(quán)，這種立法屬于授權(quán)立法。這種授權(quán)立法的優(yōu)勢是：只要與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實質(zhì)、基本原則不相沖突、不相違背，即可根據(jù)本特區(qū)的具體情況和實際需要立法，在具體規(guī)范上可以有所變通和突破。例如1993年10月28日頒布的《海南經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)法人登記管理條例》就是典型。國務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)法人登記是實行“先買票后上車”的審批登記制；而海南的條例規(guī)定特區(qū)內(nèi)的企業(yè)登記可以實行“先上車后買票”的直接登記制。
另一種情況是在上一位階的法律尚未出臺的情況下，特區(qū)可根據(jù)改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的實際需要先行立法。例如《海南經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》、《海南經(jīng)濟特區(qū)有限責任公司條例》以及關(guān)于養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障方面的立法，都是如此。
(二) 立法程序的依據(jù)
立法程序是指立法機關(guān)在制定立法規(guī)劃和計劃、起草、審查、審議、通過、頒布、解釋、修改和廢止法律、法規(guī)和規(guī)章等活動中所遵循的方法與步驟，也是立法活動的形式法律依據(jù)。目前，我國法律對立法程序尚無明文規(guī)定，最高位階的立法程序法是國務(wù)院1987年4月21日批準發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，立法法尚在起草階段，不少地方立法活動中的程序僅是未正式立法的規(guī)矩。因此立法的程序法在我國法律體系中屬薄弱環(huán)節(jié)。而這個問題在海南是解決得較好的。早在建省初期，省人大和省政府就制訂頒布了前面所述的兩件規(guī)范立法程序的法規(guī)規(guī)章，對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的起草、審查、審議、通過、頒布、解釋、修改、廢止，以及立法計劃的制訂等作了較完備的規(guī)定，作為特區(qū)立法的程序法來說，在國內(nèi)是開創(chuàng)先河的。
(三) 立法范圍的依據(jù)
立法范圍也就是立法權(quán)限范圍。“就是立法主體根據(jù)憲法和法律可以在多大范圍行使立法權(quán)，應當在多大范圍行使立法權(quán)，事實上在多大范圍行使立法權(quán)的問題�！雹� 具體說，立法權(quán)限范圍應當從時間上、空間上、表現(xiàn)形式上、運作過程上等四個方面由憲法或法律加以規(guī)定。從我國法律及全國人大的立法授權(quán)上看，這四個方面除了在表現(xiàn)形式上有明確規(guī)定(即哪一層級的立法主體可以立哪一位階的法)以外，其余三個方面，特別是關(guān)于空間上，即可以和應當在哪些領(lǐng)域、哪些方面、哪些事項上立法，不能在哪些領(lǐng)域、哪些方面、哪些事項上立法，尚無明確規(guī)定。對于中央立法和地方立法權(quán)限范圍如何劃分，權(quán)力機關(guān)立法和行政機關(guān)立法權(quán)限范圍又如何劃分，實際上處于不明確、不規(guī)范的狀態(tài)。
我國近二十年來的地方立法實踐，在處理地方立法權(quán)限和中央立法權(quán)限的問題上，是遵循著一個不成文的從立法實踐中逐步總結(jié)出來的規(guī)矩進行劃分的，“即屬于國家專屬立法權(quán)”的空間范圍上，地方立法權(quán)不得行使。至于國家專屬立法權(quán)有哪些具體內(nèi)容，目前能見諸于文字的尚停留在研究資料上。
前述兩件海南省規(guī)范立法程序的法規(guī)規(guī)章，具體規(guī)定了地方性法規(guī)的五種內(nèi)容，省政府起草地方性法規(guī)范圍的四種內(nèi)容和省政府制訂行政規(guī)章的五種內(nèi)容。盡管這些規(guī)范很不成熟，但是，作為立法權(quán)行使初期的海南，在國家法律尚無明確規(guī)定的情況下，能夠在自己的法規(guī)和規(guī)章中對地方立法的范圍，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的范圍作出具體界定和劃分，使之成為地方立法范圍的法定依據(jù)，無疑是對特區(qū)立法體制建設(shè)的重大貢獻。
(四) 立法內(nèi)容的依據(jù)
這里所說的立法內(nèi)容，主要是指法的規(guī)范，即規(guī)定一定的行為模式及其法律后果。這里所說的依據(jù)是指廣義的、除了上位階法的規(guī)范以外的依據(jù)，也即是海南地方立法內(nèi)容的淵源。主要有以下幾種:
一是中央給予海南特區(qū)的一系列特殊政策。經(jīng)濟特區(qū)立法的重點是經(jīng)濟立法，因此特殊的經(jīng)濟政策必然成為特區(qū)立法內(nèi)容的主要淵源。這些特殊政策集中體現(xiàn)在國務(wù)院 [1988]24號、26號文件之中。另外，還有中央給予其他經(jīng)濟特區(qū)的政策在海南可通用的部分;以及1992年3月9日國務(wù)院關(guān)于海南省吸引外商投資開發(fā)洋浦地區(qū)的建設(shè)項目的批復等文件。這些政策經(jīng)過實踐，需要長期執(zhí)行、符合法的規(guī)范特征的，就通過立法程序使之法條化、規(guī)范化。比如《海南經(jīng)濟特區(qū)外商投資條例》、《海南省洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)條例》、《海南省外商投資開發(fā)礦產(chǎn)資源管理規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章，就是這類立法。
二是海南自身改革開放的成功經(jīng)驗。海南在建省辦特區(qū)之后，實行比其他特區(qū)更靈活的特殊經(jīng)濟政策，在實踐中逐步摸索和積累了一些成功的經(jīng)驗。這些經(jīng)過實踐證明行之有效的措施、辦法，需要長期穩(wěn)定的，亦通過立法程序使之上升為法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容。比如海南省關(guān)于實行社會保障制度的四個地方性法規(guī)，即養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)四個保險條例，就是在全國尚無先例的情況下經(jīng)過幾年摸索和實踐，經(jīng)歷了從試點到省政府立規(guī)章再實踐到省人大立法的過程。
三是借鑒和吸收國際慣例。海南從建省起就實行市場經(jīng)濟體制，發(fā)展外向型經(jīng)濟，省委、省政府特別強調(diào)在地方立法中要重視對國際慣例和人類社會創(chuàng)造的先進立法成果的研究、借鑒和吸收。比如《海南經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)法人登記管理條例》中的企業(yè)直接登記制;《海南經(jīng)濟特區(qū)機動車輛燃油附加費征收管理條例》中的公路規(guī)費四合一，改為征收燃油附加費的立法；以及關(guān)于股份公司和有限責任公司的立法等，均是借鑒和吸收國外立法經(jīng)驗的結(jié)果。
四是借鑒和吸收兄弟省市地方立法的成功經(jīng)驗。比如律師執(zhí)業(yè)的立法，關(guān)于開發(fā)區(qū)保稅區(qū)的立法等。
四．海南特區(qū)立法的指導思想和基本原則
立法的指導思想和基本原則也是立法體制的組成部分。古今中外的立法活動，總是在一定的思想指導之下并遵循一定的原則進行的。不管其是自覺的還是不自覺的，這都是客觀存在的現(xiàn)象和事實�！傲⒎ㄖ笇枷胧橇⒎ㄖ黧w據(jù)以進行立法活動的理論根據(jù)，是為立法活動指明方向的理性認識。它反映立法主體根據(jù)什么思想、理論立法和立什么樣的法，是執(zhí)政者的法意識在立法上的集中體現(xiàn)。立法基本原則是立法主體據(jù)以進行立法活動的主要準繩，是立法指導思想在立法實踐中的重要體現(xiàn)。它反映立法主體在把立法指導思想與立法實踐相結(jié)合的過程中特別注重什么，是執(zhí)政者立法意識和立法制度的重要反映”。②
立法的指導思想按其層次區(qū)分可以有總的、基本的和階段的指導思想; 按橫向角度分類可以有立憲的、刑事立法的、民事立法的指導思想等。立法的基本原則按層次和種類相結(jié)合的方式區(qū)分，亦有總的、中央立法的、地方立法的、各部門法立法的到各個具體法立法的基本原則等。下文是分析海南特區(qū)立法的指導思想和基本原則。
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