[ 沈綠野 ]——(2002-11-25) / 已閱30117次

（一）關(guān)于污染物越境輸出的現(xiàn)有的法律規(guī)定
污染物中可以通過運(yùn)輸轉(zhuǎn)移的主要是固體廢棄物或者被固化了的廢棄物（如用容器裝載的廢液等）因此，我國主要在有關(guān)固體廢棄物的立法中污染物轉(zhuǎn)移的問題。目前相關(guān)的國內(nèi)立法有現(xiàn)行《刑法》第三百三十九條 的規(guī)定， 1995年全國人大頒布的《中華人民共和國固體物污染環(huán)境防治法》，1996年國家環(huán)保局、外經(jīng)貿(mào)部、國家工商局等聯(lián)合發(fā)布的《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》及《關(guān)于〈廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定〉的補(bǔ)充規(guī)定》，1996年國家商檢局、海關(guān)總署、國家環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于對進(jìn)口廢物實(shí)施檢驗(yàn)有關(guān)問題的通知》等。國家環(huán)保局會同外經(jīng)貿(mào)部、海關(guān)總署制定調(diào)整發(fā)布《國家限制進(jìn)口的可用作原料的廢物目錄》等。
有關(guān)的國際法規(guī)主要有1992年生效的《巴塞爾公約》，公約確認(rèn)任何國家均享有禁止來自外國的危險(xiǎn)廢物和其他廢物進(jìn)入其領(lǐng)土內(nèi)處置的主權(quán)權(quán)力，同時(shí)對締約國之間轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物和其他廢物的控制程序和要求作了規(guī)定。但該公約并未禁止有毒垃圾出口，而是只要接受國同意，有毒垃圾出口就是合法的。1995年，在發(fā)展中國家的強(qiáng)烈要求下，有關(guān)各國修訂了《巴塞爾公約》，新公約規(guī)定禁止以“循環(huán)再生產(chǎn)”的名義出口有毒垃圾。包括電腦在內(nèi)的電子及電器零件，已被巴塞爾協(xié)定的技術(shù)工作組列為有害物質(zhì)。美國是唯一拒絕在該公約上簽字的發(fā)達(dá)國家。
（二）關(guān)于污染產(chǎn)品和設(shè)備的越境輸出的現(xiàn)有法律規(guī)定
污染產(chǎn)品和設(shè)備是指那些在一國已經(jīng)被禁止或限制銷售和使用，或者限期淘汰，但在輸入國并不被法律禁止的產(chǎn)品和設(shè)備等。本文所指的污染產(chǎn)品和設(shè)備的越境輸出是指外國將本國禁止或限制銷售和使用，或者限期淘汰的產(chǎn)品和設(shè)備轉(zhuǎn)移到中國，而中國法律并不禁止或限制這些產(chǎn)品或設(shè)備。如自控制消耗臭氧層物質(zhì)的國際公約生效后，已有部分發(fā)達(dá)國家將其國內(nèi)的受控物質(zhì)以及需要使用或產(chǎn)生受控物質(zhì)的設(shè)備轉(zhuǎn)移到中國。
目前相關(guān)的國內(nèi)立法主要有1992年頒布的《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》和《環(huán)境保護(hù)法》。一方面對一些具體的污染產(chǎn)品和設(shè)備做出了明確的禁止進(jìn)口的規(guī)定，另一方面，也制訂了一些防止漏洞的抽象條款，如，我國《環(huán)境保護(hù)法》第24條規(guī)定：“任何單位不得將產(chǎn)生嚴(yán)重污染的生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)移給沒有污染防治能力的單位使用�！贝藯l款的積極意義是顯而易見的，這里的“任何單位”包括外國的企業(yè)。
相對發(fā)達(dá)國家而言，在這方面，我國的法律規(guī)定是很不健全的。主要的缺陷在于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)偏低和缺失。原因主要存在于以下幾個(gè)方面：首先是客觀的因素，各國由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，造成了它們對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不同規(guī)定。落后國家急于發(fā)展，不可避免地降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，或者缺失有關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以給本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠的空間，雖然國際社會對所謂可持續(xù)發(fā)展早就達(dá)成了一致，但在實(shí)踐過程中，以犧牲環(huán)境換取發(fā)展的做法幾乎是普遍現(xiàn)象，我國同樣不能避免。其次是國際上對何謂污染產(chǎn)品和設(shè)備缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，且在事實(shí)上在現(xiàn)有的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前提下，也不可能有統(tǒng)一的規(guī)定，這種規(guī)定的差異就給污染產(chǎn)品和設(shè)備的越境轉(zhuǎn)移提供了可乘之機(jī)。而且這樣的規(guī)定具有天然的軟弱性，為主權(quán)左右，它只有通過訂立普遍的國際條約來實(shí)現(xiàn)，這個(gè)過程是艱難的，而且即使暫時(shí)達(dá)成一致，也不能保證其貫徹執(zhí)行，如美國拒絕執(zhí)行《京都議定書》就是例子。
（三）關(guān)于污染行業(yè)輸出的現(xiàn)有法律規(guī)定
污染行業(yè)是指在生產(chǎn)過程中會造成環(huán)境嚴(yán)重污染和破壞的行業(yè)。屬于此類行業(yè)的企業(yè)在生產(chǎn)過程中因?yàn)樯�產(chǎn)工藝的特殊性而難以避免產(chǎn)生大量污染物。經(jīng)過了環(huán)境危機(jī)的發(fā)達(dá)國家既希望保證其國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，有追求局部的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，然而，在一定的社會條件下，這兩者的發(fā)展存在此消彼長互為成本的關(guān)系。為了解決這種矛盾，發(fā)達(dá)國家利用舊的國際經(jīng)濟(jì)秩序，大量向發(fā)展中國家直接投資。（參見上述的關(guān)于國際投資產(chǎn)品周期論和邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張論）
經(jīng)濟(jì)全球化在帶來機(jī)遇的同時(shí)也會帶來一些負(fù)面影響，管理的高層次集中和生產(chǎn)的低層次擴(kuò)散造成了經(jīng)濟(jì)全球化中的“不平等地位”問題。由于資源和廉價(jià)勞動力的原因，發(fā)展中國家容易接受發(fā)達(dá)國家擴(kuò)散的低層次產(chǎn)業(yè)，形成同發(fā)達(dá)國家高層次產(chǎn)業(yè)的垂直分工，這是一種支配與被支配的分工體系。11
改革開放之初，我國為了盡快引進(jìn)外資，對外方的直接投資要求不高，引進(jìn)了許多污染企業(yè)。例如，改革開放以來，港澳地區(qū)的化工電鍍冶金制革漂染等污染嚴(yán)重的行業(yè)幾乎整體轉(zhuǎn)移到內(nèi)地，國外的一些污染嚴(yán)重的行業(yè)也在中國找到了落腳點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國引進(jìn)外資的檔次有所提高。目前我國政府用來限制外國污染行業(yè)轉(zhuǎn)移的主要手段是行政審批。根據(jù)我國《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)均須事先報(bào)國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門或者國務(wù)院授權(quán)的部門和地方政府審查批準(zhǔn)。審批機(jī)關(guān)對于會造成環(huán)境污染的企業(yè)的設(shè)立申請，不予批準(zhǔn)。但是目前這種對外商投資企業(yè)一律實(shí)行審批制的做法，和我國設(shè)立內(nèi)資企業(yè)的制度是不一致的。我國已加入了WTO，而這種投資者因國籍的不同而享受不同的待遇的做法，違反了國民待遇的原則，應(yīng)盡快修改相關(guān)立法，做到與國際通用規(guī)則接軌。
另外，從現(xiàn)有的法律制度來看，環(huán)境影響評價(jià)制度是一道有力的屏障。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定12，凡設(shè)立生產(chǎn)性企業(yè)都要實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表、登記表經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，才能進(jìn)行建設(shè)。但我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國家相比普遍偏低，所以外國的污染企業(yè)容易進(jìn)入。如果在相同的條件下，我國批準(zhǔn)國內(nèi)的投資者設(shè)立某企業(yè)，卻禁止外國投資者設(shè)立同類企業(yè)，這也違反了國民待遇原則。

三、 WTO規(guī)則下，我國控制跨境污染轉(zhuǎn)輸出的法律對策
控制污染物越境輸出涉及到兩個(gè)或兩個(gè)以上的國家或者地區(qū)，是一個(gè)動態(tài)的流降問題，這種流動的方向取決于類似于液體滲壓的原理，發(fā)達(dá)國家因其經(jīng)濟(jì)勢力的高階位而相對與發(fā)展中國家或不發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生“壓力差”，具有負(fù)的外部性的物質(zhì)和能量從前者流出，向后者流入。因此，要從根本上解決這個(gè)問題，涉及到發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家或不發(fā)達(dá)國家兩個(gè)方面，就發(fā)達(dá)國家而言，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起其應(yīng)負(fù)的國際義務(wù)，嚴(yán)格控制污染的產(chǎn)生，利用經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的優(yōu)勢盡快實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，從生產(chǎn)的源頭和過程防范污染。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極幫助已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重污染的國家進(jìn)行治理，解決已經(jīng)存在的污染問題。這些對于發(fā)達(dá)國家是義務(wù)而非某些國家所謂的出于人道主義的慈善行為，因?yàn)椋?）發(fā)達(dá)國家是全球污染物的最主要生產(chǎn)者和有污染生產(chǎn)的主要受益者；（2）發(fā)達(dá)國家有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力來實(shí)踐治理污染，實(shí)行清潔生產(chǎn)的能力；（3）現(xiàn)代的污染范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了一國地域的界限，污染事件發(fā)生的影響往往波及許多國家，發(fā)達(dá)國家也是潛在受害者，為了其自身的安全和發(fā)展，它們也必須遏制污染的越境轉(zhuǎn)移。
然而，這種要市場主體自覺將其經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)化的要求在現(xiàn)有的國際認(rèn)識和制度體系條件下是無力和蒼白的，這只是一種包含理想愿望的價(jià)值取向，不僅發(fā)達(dá)國家，如果將世界市場看成一個(gè)大的市場經(jīng)濟(jì)群落，它也面臨同樣的問題，“市場經(jīng)濟(jì)在壟斷，污染以及失業(yè)和通貨膨脹中遭受損失”13現(xiàn)實(shí)地，我們還須更多地關(guān)注實(shí)在可行務(wù)實(shí)的策略方案。
法律對策的生命在于解決問題。由解決問題方式的不同，可以將其分為現(xiàn)實(shí)策略和理想策略。
現(xiàn)實(shí)策略即在現(xiàn)有的法律資源條件下，能夠最大正效益地解決問題同時(shí)帶來最小負(fù)效益的處理方案。這通常是現(xiàn)實(shí)主義者考慮問題的方向，故命名如斯�，F(xiàn)實(shí)主義的好處在于當(dāng)下的高效和實(shí)用，不足在于過度的現(xiàn)實(shí)往往缺乏必要的制度理想和優(yōu)益規(guī)劃。
理想策略，是在充分的法律資源條件下，能夠最大正效益地解決問題同時(shí)不帶來任何負(fù)效益的處理方案。它是與現(xiàn)實(shí)策略相對的概念，類似于法理學(xué)中的概念---“應(yīng)然”，它具有相當(dāng)?shù)摹扒罢靶浴�，代表法律的終極理想。龐德認(rèn)為“我們在講的這一意義上的法律¨¨¨，并根據(jù)權(quán)威的傳統(tǒng)理想或以它為背景，¨¨¨。” 14其意義在于，只有在理想狀態(tài)或者說應(yīng)然狀態(tài)的關(guān)照下，才可能實(shí)現(xiàn)法律的前瞻性，也才能為現(xiàn)實(shí)策略的發(fā)展方向指引道路。限于本文的篇幅以及筆者的研究范圍，循著上文對我國有關(guān)控制跨境污染轉(zhuǎn)移方面現(xiàn)有的法律規(guī)定的分類分析，本文下面將著重闡述相關(guān)的現(xiàn)實(shí)策略。
（一） 關(guān)于控制污染物越境輸出的法律對策
在這方面，WTO規(guī)則同我國現(xiàn)有的法律規(guī)定并無大的沖突，雖然國際國內(nèi)的有關(guān)控制污染轉(zhuǎn)移的規(guī)定在一定程度上限制了貿(mào)易自由，但WTO中有多個(gè)協(xié)定認(rèn)同了這種為了保護(hù)環(huán)境、可用盡的自然資源、人類和動植物的生命健康而采取的法律應(yīng)對，前提是不違背非歧視原則、不對情況相同的各國構(gòu)成武斷的或不合理的差別待遇、不構(gòu)成在國際貿(mào)易中變相限制。15控制污染越境輸出的重點(diǎn)，是加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊走私有害廢物入境的行為，同時(shí)須完善市場監(jiān)管體制，杜絕危險(xiǎn)廢物市場。

（二） 關(guān)于控制污染產(chǎn)品和設(shè)備越境輸出的法律對策
污染產(chǎn)品和設(shè)備的越境轉(zhuǎn)移面臨的主要問題是不同國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在差異，即有這樣的問題：對于同樣的產(chǎn)品和設(shè)備，在A國被法律禁止生產(chǎn)和使用，而在B國它們的生產(chǎn)和使用卻是合法的，或者并沒有沒法律明文禁止。如果我國以環(huán)保為由拒絕進(jìn)口相應(yīng)的產(chǎn)品和設(shè)備，出口國就會依據(jù)國民待遇原則提出控告，因此在一般情況下，我國不能禁止此類產(chǎn)品和設(shè)備的進(jìn)口。根本上講，要想擺脫這種被動的局面須加快相關(guān)法律的制訂，在充分考慮我國法制發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的前提下，盡快做到與國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的接軌和協(xié)調(diào)。在當(dāng)下也不是完全喪失主動，如果該產(chǎn)品屬于中國和出口國共同參加的國際環(huán)境公約所控制生產(chǎn)和使用的產(chǎn)品，中國和出口國就都有義務(wù)逐漸減少其生產(chǎn)和使用，中國即可以據(jù)此禁止這些產(chǎn)品的進(jìn)口。作為一個(gè)龐大的法律體系，WTO的某些規(guī)則與環(huán)境公約之間出現(xiàn)一些個(gè)案的沖突在所難免，WTO規(guī)則的起草者其實(shí)早就認(rèn)識到了這一點(diǎn)，根據(jù)WTO的《關(guān)于貿(mào)易與環(huán)境的決議》的規(guī)定，“一方面為贊同和維護(hù)一個(gè)公開無歧視和公正的多邊貿(mào)易體制，與另一方面為保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)持續(xù)發(fā)展而采取的行動之間，不應(yīng)有任何政策上的抵觸�！币虼�，執(zhí)行環(huán)境公約不應(yīng)被認(rèn)為違反WTO的規(guī)定。
而且，根據(jù)2002年4月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會修改后的《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第7條的規(guī)定：列入目錄的進(jìn)出口商品，按照國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求進(jìn)行檢驗(yàn)；尚未制定國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)制定，未制定之前，可以參照國家商檢部門指定的國外有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)。以及我國1992年頒布的《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》第10條規(guī)定：商檢機(jī)構(gòu)按照下列標(biāo)準(zhǔn)對進(jìn)出口商品實(shí)施檢驗(yàn)：法律、行政法規(guī)規(guī)定有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或者其他必須執(zhí)行的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的，按照法律、行政法規(guī)規(guī)定的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)；……法律、行政法規(guī)未規(guī)定有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或者其他必須執(zhí)行的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，對外貿(mào)易合同又未約定檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)或者約定檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)不明確的，按照生產(chǎn)國標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)或者國家商檢局指定的標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)。”所以，商檢機(jī)構(gòu)可以按照生產(chǎn)國的標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)，對于不符合生產(chǎn)國標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，商檢機(jī)構(gòu)可以責(zé)令收貨人退貨或銷毀。在依據(jù)該條款時(shí)要注意一個(gè)問題，因?yàn)椴煌瑖�家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是不同的，在這種情況下按照不同的標(biāo)準(zhǔn)拒絕進(jìn)口有違背國際貿(mào)易中非歧視原則之嫌，因此，如果存在相應(yīng)的國際標(biāo)準(zhǔn)，還是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用國際標(biāo)準(zhǔn)。
值得一提的是有學(xué)者認(rèn)為出現(xiàn)上面的情況是由于我國立法存在的漏洞造成的，但筆者認(rèn)為我國沒有將某些產(chǎn)品設(shè)備列為禁止生產(chǎn)和使用的產(chǎn)品的做法是有依據(jù)的，并非是簡單的立法缺陷。事實(shí)上，這是立法者對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境利益反復(fù)權(quán)衡之后所做的制度選擇。這可以用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的機(jī)會成本理論16和收益遞減規(guī)律17來解釋。在一定的時(shí)空條件下，一國的經(jīng)濟(jì)資源是有限的或者說稀缺的，而經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和環(huán)境保護(hù)同樣需要投入大量的社會成本，且兩者常�；�為成本，所以問題并不在于通過法律制度設(shè)置絕對嚴(yán)格控制一方而盡可能發(fā)展另一方，而在于在兩者運(yùn)動的軌跡上找到藉以契合的平衡點(diǎn)，這樣才可能使整體的社會經(jīng)濟(jì)處在“生產(chǎn)可能性邊界” 18上，從而使整個(gè)社會富于效率。這樣的解釋同樣適用于說明關(guān)于控制污染行業(yè)越境轉(zhuǎn)移的法律對策問題。
（三） 關(guān)于控制污染行業(yè)越境輸出的法律對策
目前我國政府用來限制外國污染行業(yè)轉(zhuǎn)移的主要手段是行政審批。但是目前這種對外商投資企業(yè)一律實(shí)行審批制的做法，和我國設(shè)立內(nèi)資企業(yè)的制度是不一致的。我國已加入了WTO，而這種投資者因國籍的不同而享受不同的待遇的做法，顯然違反了國民待遇的原則，應(yīng)盡快修改相關(guān)立法，做到與國際通用規(guī)則接軌。
另外，關(guān)于如何完善環(huán)境影響評價(jià)制度，我們可以從三個(gè)方面入手，（1）在逐步完善和提高國內(nèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，在對環(huán)境質(zhì)量要求高的地區(qū)可制定高于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。（2）明確評價(jià)單位的法律責(zé)任，增強(qiáng)評價(jià)的可靠性。一般來說，建設(shè)單位作為建設(shè)主體，應(yīng)對評價(jià)承擔(dān)責(zé)任，但由于環(huán)境評價(jià)工作具有相當(dāng)強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，并且考慮到外商投資企業(yè)有污染生產(chǎn)作業(yè)的技術(shù)獨(dú)特性，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用制度力量使評價(jià)單位提高業(yè)務(wù)水平，對環(huán)境評價(jià)做出正確的結(jié)論。（3）促成國際社會盡快達(dá)成一致，制定限制發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移污染的國際公約，在WTO的體系中，為發(fā)展中國家爭取在環(huán)境保護(hù)方面的特殊待遇。



參考文獻(xiàn)
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10 鈄曉東：《有害廢物越境轉(zhuǎn)移對傳統(tǒng)國家責(zé)任的挑戰(zhàn)》，載于《2001環(huán)境資源法學(xué)國際研討會論文集》第336頁
11 摘自《中國城市的未來展望》，禚振坤，全文見http://go4.163.com/cmw2000/planfile/008.htm
12 見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第13條及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》
13 《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上）（中譯本）第72頁，（美）保羅.A.薩繆爾森，威廉.D.諾德豪斯著（十四版），北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年第1版
14 龐德：《通過法律的社會控制》（中譯本），商務(wù)印書館，1984年版，第23頁
15 李摯萍：《加入WTO后我國控制外國污染轉(zhuǎn)移法律對策的調(diào)整與完善》，載于《環(huán)境保護(hù)》2000年12期
16 opportunity cost經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，認(rèn)為“社會資源是稀缺的，而在稀缺的世界里選擇一種東西意味著放棄其他東西，機(jī)會成本也就是放棄了的物品或勞務(wù)的價(jià)值” （《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上）（中譯本）第48頁，（美）保羅.A.薩繆爾森，威廉.D.諾德豪斯著（十四版），北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年第1版）
17 the law of diminishing returns,指的是“當(dāng)我們連續(xù)地增加同單位的某種投入品，而保證其他投入量不變時(shí)，我們會得到越賴越少的增加的產(chǎn)量”同上，第49頁

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