[ 劉成江 ]——(2010-11-22) / 已閱8029次
淺議人大官員代表減少的憲政意義
劉成江
一、國外研究現(xiàn)狀
從古代希臘大近代，西方哲人從未停止對(duì)政府形式以及政府原理的探索，這一探索的過程同時(shí)也是西方政治文明的發(fā)展歷程。民主精神正是西方政治文明之精髓所在，而這一精髓通過何種政府體制才能將其表現(xiàn)出來，一直是西方政治學(xué)研究的中心。其實(shí)質(zhì)是對(duì)政治生活的核心——權(quán)力——問題的反思，既權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何行使才是至善而合乎正義的，其中直接民主制和代議制是兩大主要成果。代議制民主（間接民主）是近代資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，代議制原理的核心是回答人民如何行使權(quán)力的問題，其理論邏輯是，人民只有通過選舉代表才能更好地行使自己的權(quán)力。“代議制政體就是，全體人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)。”西方學(xué)者普遍認(rèn)為代議制原理是近代西方國家構(gòu)建政府體制的哲學(xué)基礎(chǔ)，其根本點(diǎn)是企圖尋求對(duì)政府權(quán)力和人民權(quán)力二者關(guān)系的合理解釋，即提供政府與人民間制度性分權(quán)和合理劃分權(quán)力的原則。西方代議制主要有兩種形式：一種是議會(huì)主權(quán)形式，主要以英國為典型；另一種是人民主權(quán)形式，主要以美國為典型。英國君主立憲制的基本原則是限制王權(quán)和議會(huì)權(quán)力至上。限制王權(quán)，就是通過議會(huì)分權(quán)的辦法來分割和架空君主的權(quán)力，使國王受到法律和議會(huì)的限制。限制王權(quán)的一系列法案頒布后，一直自以為只受制于上帝的權(quán)威的王權(quán)，已經(jīng)完全受制于議會(huì)，其神圣的光環(huán)已蕩然無存。 議會(huì)權(quán)力至上，就是指議會(huì)成為一個(gè)常設(shè)性最高立法機(jī)構(gòu)，由它掌握立法、財(cái)政、司法、軍事等最重要的國家權(quán)力。在君主立憲制下，國家的權(quán)力中心在議會(huì)，議會(huì)是國家最高立法機(jī)關(guān)。美國的國家結(jié)構(gòu)分為行政、立法和司法三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門。議會(huì)是美國最高的立法機(jī)關(guān)，由參議院和眾議院組成。參議員由各州選民直接選，眾議員數(shù)按各州人口比例分配，由直接選舉產(chǎn)生，兩院議員長(zhǎng)期連任現(xiàn)象極為普遍。但是議員不得兼任其他政府職務(wù)。眾議院議長(zhǎng)由全院大會(huì)選舉產(chǎn)生。兩院均設(shè)有許多委員會(huì)，還設(shè)有由兩院議員共同組成的聯(lián)席委員會(huì)，國會(huì)工作大多在各委員會(huì)中進(jìn)行。但規(guī)定在職的聯(lián)邦政府官員不得成為國會(huì)議院。
在傳統(tǒng)西方政治學(xué)說和政治理論中，憲政的核心問題是對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行限制。愛德華•索烏坦認(rèn)為：“憲政的傳統(tǒng)建立在憲法這個(gè)詞的雙重含義所默示的兩個(gè)主題之上。憲法可以指立憲的過程，也可以指對(duì)權(quán)力限制或界定。因此，憲政的基本問題就是立憲和限制的問題�！笨�•J．弗里德里希則認(rèn)為：憲政是對(duì)政府的最高權(quán)威加以約束的各種規(guī)則的發(fā)展，成為一個(gè)主導(dǎo)的歷史力量。這個(gè)概念有時(shí)意味著一套基本的和穩(wěn)定的規(guī)則的發(fā)展，它分配最高權(quán)威和制定政府的組織�；蛘咭馕吨粋�(gè)規(guī)則實(shí)體的發(fā)展，它規(guī)定了權(quán)力的分離�；蛘咭馕吨�(guī)則的另一種發(fā)展，即以特殊的方式保護(hù)人民不受統(tǒng)治者的傷害。而憲政建設(shè)進(jìn)程較快的一些西方資本主義國家大都實(shí)行三權(quán)分立。三大權(quán)力之間相互制約，也就注定了它們不可能出現(xiàn)代議員和行政人員混雜的現(xiàn)象，這也是憲政的最終要求。
二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀
發(fā)展社會(huì)主義民主、建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面構(gòu)建和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。人民代表大會(huì)制度是與我國國體相一致的政體，是我國的根本政治制度。我們必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，并且在堅(jiān)持中進(jìn)一步完善這一制度。完善人民代表大會(huì)制度，首先要明確人民代表大會(huì)制度中存在的問題，其中最突出的就是官員代表過多的問題。中國政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍指出：要對(duì)人大代表制度進(jìn)行改革，首先就是要實(shí)行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與人民代表身份相脫離；中國憲法學(xué)會(huì)顧問程湘清認(rèn)為在各級(jí)人大代表中，不同程度的存在政府領(lǐng)導(dǎo)干部偏高的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了人民民主的實(shí)現(xiàn)。
在2007年全國“兩會(huì)”上，由鄧義明等33位全國人大代表第一次向全國人大提出了“降低政府官員代表名額”的議案，并建議修改《選舉法》，增加規(guī)定政府官員作為全國和地方各級(jí)人大代表候選人的數(shù)量及其所占的比例分配的原則，并取消《選舉法》第十六條的規(guī)定。2008年第十一屆全國人民代表構(gòu)成中，省級(jí)政府組成部門領(lǐng)導(dǎo)干部代表比上屆減少了三分之一。
周葉中、鄧聯(lián)繁在七共同攥寫的《憲政中國初論》一文中認(rèn)為：憲政是這樣一種理想，正如它希望通過法治來約束個(gè)人并向個(gè)人授予權(quán)利一樣，它也希望通過法治來約束政府并向政府授權(quán)。只有減少政府官員在人大代表中的比例，才能真正的實(shí)現(xiàn)法治，實(shí)現(xiàn)和諧。陳國全在《論政治監(jiān)督與依法治國的實(shí)現(xiàn)》一文中認(rèn)為：“憲政的基礎(chǔ)是民主，民主究其本意，就是多數(shù)人的統(tǒng)治，由于效率性和操作可能性的原因，大多數(shù)人的統(tǒng)治并不由大多數(shù)人直接統(tǒng)治，而是由他們選舉出來的各層級(jí)的官員代為執(zhí)行，而由人民對(duì)這些官員進(jìn)行監(jiān)督。民主就是要保證人民有權(quán)利選舉出認(rèn)為能夠代表自己意愿的各級(jí)官員；另外，還有最重要的一點(diǎn)，就是人民的監(jiān)督權(quán)的真正落實(shí)。官員與人大代表混為一體使政治監(jiān)督流于一種形式和口號(hào)，而失去監(jiān)督的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致腐敗或?yàn)E用�！�
中國政法大學(xué)教授蔡定劍在《社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的憲政發(fā)展》一文認(rèn)為：中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革對(duì)政治發(fā)展提出了新的訴求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民財(cái)富的增加，獨(dú)立人格、公民社會(huì)正在形成，多元化的利益產(chǎn)生多元的權(quán)利訴求，中國公民開始越來越強(qiáng)烈地、自發(fā)、自覺地為自己的權(quán)利而斗爭(zhēng)，權(quán)利保護(hù)要求通過社會(huì)的、傳媒的、司法的和政治參與的各種途徑表現(xiàn)出來。來自社會(huì)民間的力量正在強(qiáng)烈地沖擊著中國的政治體制，呼喚著人權(quán)、法治、民主，呼喚著減少政府官員在人大代表中所占的比例。公民的政治參與意識(shí)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，大大提高了人大代表的民意成份和責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)國家向憲政發(fā)展。唐娟、鄒樹彬在其共同編寫的《2003年深圳競(jìng)選實(shí)錄》一書中指出：“深圳特區(qū)出現(xiàn)的民間自發(fā)的競(jìng)選的沖動(dòng)，在激活我國現(xiàn)行憲法中的內(nèi)在民主因素，表明隨著“中等收入者”階層的不斷增長(zhǎng)，他們?cè)谖覈伟l(fā)展中要求參與政治的主動(dòng)性和維護(hù)政治權(quán)利的自覺性正在日益提高。減少政府官員代表、實(shí)現(xiàn)民主政治已成為不可抗拒的潮流。
姚遠(yuǎn)在《人權(quán)的憲政意義》一文中認(rèn)為：憲政理念就是整合民主的要義、法治的原則、自由的精神和人權(quán)的特性所形成的意義世界，或者說是四者相互聯(lián)合而又各有其領(lǐng)土的理想國，它是一個(gè)和諧和完美的國度。制約政府權(quán)力、實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障，是架構(gòu)完整憲政理念的關(guān)鍵要素，是培育完善憲政秩序的根基。唐光誠在《主動(dòng)監(jiān)督行政權(quán)的憲政意義》一文中認(rèn)為：“因?yàn)槲覈男淌略V訟程序?qū)嵭械氖枪珯z法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的機(jī)制，在監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置上還是比較完善的。而行政執(zhí)法卻是“天馬行空”，缺少一套嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制，而監(jiān)督機(jī)制的完善首先就要求具有普遍的公民法律意識(shí)。楊紅梅在《人權(quán)保障與和諧社會(huì)》一文中認(rèn)為：憲政建設(shè)所追求的目標(biāo)，是要實(shí)現(xiàn)每個(gè)人全面而自由的發(fā)展。它的實(shí)質(zhì)在于國家的一切活動(dòng)都要以人的生存、安全、自尊、發(fā)展、享受等需要為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，從人民群眾的根本利益出發(fā)，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)利。關(guān)今華、李佳佳在其共同撰寫的《人權(quán)概念復(fù)雜性探析》中認(rèn)為：“作為人權(quán)主體的社會(huì)弱勢(shì)群體是人權(quán)實(shí)現(xiàn)的決定性條件，而人權(quán)的實(shí)現(xiàn)必然依靠國家、政府當(dāng)權(quán)者和社會(huì)正確的履行人權(quán)保障義務(wù)。減少政府官員代表，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，才能最大的限度的為社會(huì)弱勢(shì)群體的人權(quán)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件�！�
北安市人民法院 劉成江
