[ 潘哲鋒 ]——(2002-12-16) / 已閱31979次
略論憲法的最高法律效力
憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。初看這似乎是一個(gè)很理所當(dāng)然的問題，但是，我們也不得不看到，憲法有時(shí)在扮演著十分無奈的角色，變得是什么都管卻什么都管不著。于是就有人認(rèn)為，違反憲法不是違法，無須受到法律懲罰。有的法院對(duì)涉及憲法的訴訟以沒有可以適用的法律而不予立案。因此，憲法的最高法律效力問題不僅僅是一個(gè)憲法理論問題，更是一個(gè)實(shí)際問題。憲法在我國(guó)應(yīng)該居于所有法律法規(guī)的頂峰位置，應(yīng)該起到根本性的作用。
所謂法律效力，是指法律所具有的拘束力和強(qiáng)制力。法律是統(tǒng)治階級(jí)的工具，是統(tǒng)治階級(jí)用來維護(hù)其在經(jīng)濟(jì)上和政治上的地位的工具。作為國(guó)家根本法的憲法，應(yīng)該與其他法律一樣具有法律效力，即具有拘束力和強(qiáng)制力，而且這種拘束力和強(qiáng)制力應(yīng)該比其他法律更為強(qiáng)烈，應(yīng)該具有最高的法律效力。違反憲法的行為是地地道道的違法，應(yīng)該受到法律的追究。在世界上許多國(guó)家的憲法中，都規(guī)定了憲法是國(guó)家的根本法、基本法、最高法或最高法規(guī)等，并用專門的條文或?qū)Ｕ乱?guī)定憲法的最高法律效力的性質(zhì)。我國(guó)1982年憲法在序言中明確規(guī)定“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。” 憲法的根本法的性質(zhì)就要求，一切法律和所有憲法關(guān)系的主體的行為首先必須符合憲法的規(guī)定[1]。
我國(guó)憲法與一般法律比較起來，具有以下一些特點(diǎn)：一、憲法規(guī)定國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，規(guī)定國(guó)家生活各方面的根本性的問題，而一般法律只是規(guī)定國(guó)家生活某一方面的問題，比如刑法和民法。二、憲法具有最高的法律效力。憲法是其他法律制定的根據(jù)，是全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織的根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。三、憲法具有嚴(yán)格的制定和修改程序。如憲法第六十四條規(guī)定“憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過”。而法律的修改只須全國(guó)人民代表大會(huì)全體代表過半數(shù)通過即可。四、憲法集中地概括表現(xiàn)了國(guó)家的立法精神和法制原則，是所有一般法律和規(guī)范性文件的法律基礎(chǔ)。一般法律只是從某一方面反映立法精神和法制原則。所有這些都是憲法作為根本法所獨(dú)具的，一般的法律是不可能具有的。憲法的這些特點(diǎn)，決定了它的法律效力是最高的。
憲法具有最高的法律效力，具體說來包括以下兩個(gè)方面。一方面，憲法是立法工作的法律基礎(chǔ)，是制定一般法律的依據(jù)。例如我國(guó)《刑法》和《民法通則》都明確規(guī)定，它們是以憲法為根據(jù)制定的。另一方面，一般法律必須符合憲法的精神和內(nèi)容，不能和憲法的規(guī)定相抵觸，否則就沒有法律效力，應(yīng)該廢除或修改。憲法不僅具有最高的法律效力，而且應(yīng)當(dāng)具有最直接的法律效力。由于憲法規(guī)定了國(guó)家生活各方面的根本性的問題，因此，它的直接法律效力無論從其內(nèi)容還是適用的對(duì)象上講，都應(yīng)當(dāng)比其他一般法律更具有廣泛性。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，憲法所具有的直接的法律效力往往被否定，憲法只是一種擺設(shè)。
憲法的直接法律效力在司法實(shí)踐中被否定，主要原因是憲法規(guī)范比較原則化。但是，憲法的直接法律效力客觀上是具備的。憲法的直接法律效力主要體現(xiàn)在以下方面：一、憲法的各項(xiàng)規(guī)定是一切國(guó)家機(jī)關(guān)和公民活動(dòng)的直接法律依據(jù)。如有關(guān)自治區(qū)的設(shè)立及自治區(qū)法律的制定等。二、憲法對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)和公民具有直接法律上的約束力。如憲法第九條中規(guī)定“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第十五條第二款規(guī)定“禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”。三、憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)限和職責(zé)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)。盡管在有關(guān)法律中也有同樣的規(guī)定，但從法律依據(jù)上來說，它們直接來源于憲法。如選舉法中關(guān)于年滿十八周歲的公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，就是直接來源于憲法的規(guī)定。這些都直接說明，憲法的直接法律效力不可否定，如果否定憲法的直接法律效力，那么就會(huì)使憲法的各項(xiàng)規(guī)定，例如公民的基本權(quán)利和自由，失去應(yīng)有的憲法保障。當(dāng)然，要保證憲法的最高法律效力和直接法律效力，必須使憲法具有嚴(yán)格的法律形式，使憲法具有規(guī)范性、完備性、科學(xué)性和穩(wěn)定性的特征。
要發(fā)揮憲法的最高法律效力，必須要在實(shí)際生活中保證其貫徹執(zhí)行，否則，憲法只能成為一紙空文。因此，保證憲法的遵守和執(zhí)行，法律保障是十分重要的。
加強(qiáng)實(shí)施憲法的法律保障，首先要保證在立法工作中能貫徹憲法的有關(guān)精神。我們知道，如果沒有具體的立法使憲法的原則規(guī)定具體化，那么憲法真正會(huì)成為“空頭憲法”。因?yàn)樗鼰o法對(duì)某些犯罪行為進(jìn)行懲處。因此，需要根據(jù)憲法的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的具體立法，如《刑法》、《民法通則》、《合同法》等具體法律的立法工作。其次，在立法工作中要保證一切法律及規(guī)范性文件都必須符合憲法的精神和原則，不得與憲法相抵觸。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)有的大量法律、地方性法規(guī)和部門的規(guī)范性文件中，應(yīng)該肯定，大多數(shù)是憲法所規(guī)定的法律精神和法制原則的，但是也有一些是與憲法精神相違背的。如2001年7月3日人事部、公安部聯(lián)合發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)錄用人民警察體檢項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定要成為警察“男性身高一般不低于170厘米，女性身高一般不低于160厘米，南方部分地區(qū)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）商錄用主管機(jī)關(guān)同意，男性身高可放寬至168厘米，女性身高可放寬至158厘米”這個(gè)規(guī)范性文件就違反了《憲法》第三十三條關(guān)于中華人民共和國(guó)在法律面前人人平等的規(guī)定，帶有明顯的身高歧視。這個(gè)規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)上已經(jīng)否定了憲法的最高法律效力。
同時(shí)，為了保證憲法的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)憲法的最高法律效力，還必須發(fā)揮人民法院和人民檢察院等司法機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)機(jī)關(guān)的作用。我國(guó)《人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)還規(guī)定人民檢察院負(fù)有教育公民自覺遵守憲法和法律的責(zé)任。因此，人民檢察院在保證憲法的實(shí)施，維護(hù)社會(huì)主義法制方面，負(fù)有重要責(zé)任。人民法院在運(yùn)用刑民事法律法規(guī)審理具體案件中，對(duì)維護(hù)我國(guó)憲法規(guī)定的社會(huì)制度以及公民的基本權(quán)利和自由，并通過它的全部活動(dòng)教育公民自覺地遵守憲法的規(guī)定方面，同樣起著十分重要的作用。但是，法院在審理具體案件時(shí)能否以憲法規(guī)范為依據(jù)，卻一直存在著爭(zhēng)議。在刑事案件的審理中，由于憲法未明確規(guī)定如何論罪科刑的問題，因此，在刑事審判中單獨(dú)援引憲法條文作為論罪科刑的依據(jù)，確實(shí)是行不通的。而在民事案件中涉及到憲法所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)受到侵害而直接援引憲法條文，應(yīng)當(dāng)是可行的。但是，我國(guó)憲法在司法實(shí)踐中一直是被當(dāng)成“法寶”高高祭起，法院在遇到涉及憲法權(quán)利的案件時(shí)往往諱莫如深,甚至一些法院拒絕受理。在具體實(shí)踐中，憲法沒有作為法院裁判案件的直接法律依據(jù)，從新中國(guó)成立至今，我國(guó)各級(jí)法院在審理案件過程中只引用基本法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方法規(guī)及自
治條例和單行條例作為判案的法律依據(jù)，而沒有將憲法作為直接的法律依據(jù)在法律依據(jù)在法律文書中援引[2]。由于對(duì)憲法的直接法律效力認(rèn)識(shí)不足，我們選擇了適用法律而虛置憲法，造成了“以法凌憲”的現(xiàn)象。在今天看來，這是一個(gè)完全錯(cuò)誤，有悖法治基本原則的選擇。這一選擇是法院主動(dòng)作出的，表現(xiàn)為：最高人民法院1955年在《最高人民法院關(guān)于在刑事判決中不宜援引憲法作論罪科刑的依據(jù)的復(fù)函》中認(rèn)為，憲法是“我國(guó)國(guó)家的根本法，也是一切法律的‘母法’”，但“對(duì)刑事方面，它并不規(guī)定如何論罪科刑的問題”，因此，“在刑事判決中，憲法不宜引為論罪科刑的依據(jù)。”1986年最高人民法院在《關(guān)于人民法院制作法律文書應(yīng)如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》中，也將憲法排除在可以引用的范圍之外。雖然有人認(rèn)為，1955年“復(fù)函”僅僅說明憲法不能論罪科刑，不能由此得出憲法不能在法院適用的結(jié)論，[6]（21頁(yè)）但是，這僅是邏輯推論。1986年“批復(fù)”則更為明確，無論刑事還是民事判決，憲法均被排除在引用的范圍外，而事實(shí)上：除了憲法中有關(guān)選舉的規(guī)范外，[6](154-158頁(yè))各級(jí)法院數(shù)十年來在所有審判活動(dòng)中均未適用憲法。這意味著法院在裁決中的分析論證過程也不以憲法的規(guī)定或憲政理論作為立論的依據(jù)。我國(guó)憲法雖?
凰凳槍業(yè)母痙?但實(shí)際上是處于可有可無的尷尬境地，就是在大張旗鼓的送法下鄉(xiāng)的活動(dòng)中也基本上看不到憲法的身影。值得欣慰的是，中國(guó)憲法的司法化的進(jìn)程隨著堪稱中國(guó)憲法第一案的山東高級(jí)法院對(duì)齊玉苓的終審判決而向前邁進(jìn)了一大步。我國(guó)憲法的最高法律效力，直接法律效力在司法審判實(shí)踐中已經(jīng)撩開了一線面紗。因此，憲法制定后，需要有一定的國(guó)家機(jī)關(guān)從各方面去保證它的遵守和執(zhí)行，對(duì)違反憲法的行為堅(jiān)決進(jìn)行嚴(yán)肅處理，必要時(shí)給予法律效力。憲法至上，憲法是根本法只能變成欺騙公民的口號(hào)。同時(shí)，也會(huì)降低一般法律的效力，因?yàn)楦痉ǘ急Ｗo(hù)不了的利益，一般法律還能有多大的作為？
為了維護(hù)憲法的根本法的地位，發(fā)揮其最高的直接的法律效力，就應(yīng)該明確憲法在訴訟中的地位，讓其真正以法的面目出現(xiàn)，而不是以宣言或者口號(hào)的形式出現(xiàn)。憲法的最高法、根本法的形象也只能在司法實(shí)踐中樹立。這種形象的樹立用口號(hào)是無法實(shí)現(xiàn)的。這正印證了中國(guó)的古話“百聞不如一見”。
因此，憲法的根本法、具有最高法律效力的地位的確立，不僅需要憲法能夠真實(shí)反映社會(huì)關(guān)系和本身具有嚴(yán)格的法律形式，而且需要采取有效的措施來保證其在生活中得到遵守。在司法實(shí)踐中讓百姓看到憲法真正是一部法律效力高于其他一般法律的有用的法。只有這樣，才能使憲法真正起到國(guó)家的根本法的作用。
浙江省天臺(tái)縣城關(guān)赤城路８０號(hào) 潘哲鋒
參考資料
[1] 憲法權(quán)威論略 謝維雁
http:// www.law-lab.com/lw/導(dǎo)入
[2]憲法司法化及其意義
——從最高人民法院今天的一個(gè)批復(fù)談起
黃松有 人民法院報(bào)〈 法制時(shí)代周刊〉2001.8.13
[3]依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)
——憲法學(xué)家熱烈暢談：增強(qiáng)憲法觀念 推進(jìn)依法治國(guó)
人民法院報(bào)
[4]論憲法的權(quán)威
——紀(jì)念憲法頒行二十周年
肖揚(yáng) 人民法院報(bào) 2002.12.4 第話?
[5]學(xué)者談憲法
人民法院報(bào) 2002.12.4 第三版
[6] 王磊.憲法的司法化[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000.
