[ 羅華倫 ]——(2011-3-15) / 已閱18664次

淺析《海南省人口與計劃生育條例》在法院處理獨生子女要求“多分一人”征地補償款案件中的相關(guān)法律適用問題
羅華倫
隨著航天衛(wèi)星發(fā)射中心落戶文昌，海南國際旅游島的建設(shè)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正在加速，海南農(nóng)村集體土地被征用呈逐年上升趨勢，因征地補償款分配引發(fā)的糾紛逐年增加，有愈演愈烈的趨勢。近年來，不斷有權(quán)益受到侵害的村民與村委會或村民小組引發(fā)分配糾紛，或直接向法院起訴、或上訪，甚至鬧事，已成為影響海南農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要原因之一。因此，正確運用法律手段解決農(nóng)村征地補償款分配糾紛，對于公平、公正的保護每一個村民的合法權(quán)益，促進和諧海南、平安海南建設(shè)有著十分重要的意義。
農(nóng)村征地補償款分配糾紛，是指村民委員會或由村民小組在分配土地征用補償費用時，在村民中實行不平等分配，不分或少分給一部分村民土地征用補償費用而引發(fā)的糾紛。司法實踐中，要求村委會或村小組分配征地補償款的主要有兩大類主體，一類是外嫁女及其所生子女，另一類是獨生子女戶（要求多分一人份額）。對于外嫁女及其所生子女要求分配征地補償款問題，本文不作論述。本文僅對獨生子女戶要求多分一人征地補償款份額的相關(guān)問題進行論述。
《中華人民共和國人口與計劃生育法》第二十七規(guī)定：自愿終身只生育一個子女的夫妻，國家發(fā)給《獨生子女父母光榮證》。獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨生子女父母獎勵�！逗Ｄ鲜∪丝谂c計劃生育條例》第44條第1款規(guī)定，“農(nóng)村居民領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》的享受下列獎勵與優(yōu)待：在分配征用土地安置費和集體經(jīng)濟收入，享受集體福利、劃分宅基地時增加一人份額�！�
《南國都市報》于2010年12月22日報道了“文昌獨生子女戶訴訟討回?fù)p失征地補償款8萬元” 一案，當(dāng)事人潘濤和華小萍夫婦倆依據(jù)《海南省人口與計劃生育條例》第44條第1款規(guī)定，通過法律途徑討回了自己應(yīng)該得到的8萬元。此事在文昌市領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》的家庭中引起了很大的反響。文昌法院2010年到2011年3月份止受理同類型案件已達(dá)7件。
司法實踐中，獨生子女家庭因與集體經(jīng)濟組織間就分配征地補償費時應(yīng)否以及如何多分一人份額發(fā)生爭議的現(xiàn)象較為普遍。有關(guān)糾紛訴至人民法院后，就案件是否應(yīng)予受理，實體裁判時應(yīng)如何理解和適用有關(guān)法律、法規(guī)等問題，部分法院認(rèn)識不一。
海南昌宇律師事務(wù)所張?zhí)煜杪蓭熤赋觯�村民小組作為農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織，有權(quán)按照民主議定程序，制定土地補償款的分配方案。但是，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例及地方性規(guī)章對土地補償款的分配另有規(guī)定的除外。本案中，村民小組制定的被征用土地安置費和補償費分配方案，部分內(nèi)容與《海南省人口與計劃生育條例》中有關(guān)獨生子女家庭在分配征用土地安置補償款時“增加一人份額”的條款相矛盾，村民小組不能剝奪獨生子女家庭的合法權(quán)利。
在上述案件中，潘濤和華小萍夫婦通過法律手段討回了自己應(yīng)得的征地補償款，文昌市法院在審理此類案件時引用《海南省人口與計劃生育條例》進行裁判的做法合乎法律適用的原則，切實保障了當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，維護了當(dāng)事人的合法利益。雖然該案已經(jīng)案結(jié)事了，但是，對于此類案件的法律適用，本文認(rèn)為還有兩個問題值得探討：
第一，通過仔細(xì)閱讀《中華人民共和國人口與計劃生育法》《海南省人口與計劃生育條例》條文，雖然條文中規(guī)定了對獨生子女戶的獎勵和社會保障，但通篇卻并沒有對已領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》后又違法生育的，以及對領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》后所享受的各種優(yōu)待及獎勵的處理辦法作出詳細(xì)規(guī)定。這是《中華人民共和國人口與計劃生育法》《海南省人口與計劃生育條例》對獨生子女戶的獎勵及社會保障規(guī)定有所遺漏的地方，國家應(yīng)該修訂法律法規(guī)或出臺司相關(guān)法解釋，增補對領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》后又違反獨生子女政策的懲罰措施和辦法。這樣做的目的就是不但要維護當(dāng)事人（獨生子女戶）的合法權(quán)益，而且還要維護集體經(jīng)濟組織（村委會、村小組）、國家的利益。
雖然《中華人民共和國人口與計劃生育法》沒有對領(lǐng)取《獨生子女光榮證》后又違反獨生子女政策的懲罰措施作出具體規(guī)定，但山東省在《山東省人口與計劃生育條例》第三十三條規(guī)定：“對領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》后又生育的，由發(fā)證機關(guān)收回光榮證，停止憑證享受的各種優(yōu)待，并追回領(lǐng)取的各種獎勵�！被�于此，《海南省人口與計劃生育條例》中沒有此因規(guī)定，本文建議海南省人大應(yīng)考慮修改《海南省人口與計劃生育條例》，將此類規(guī)定增補進該《條例》中。
這里還涉及到兩個問題：1、對領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》后又違法生育的，發(fā)證機關(guān)收回光榮證，停止憑證享受的各種優(yōu)待，并追回領(lǐng)取的各種獎勵。特別是針對已領(lǐng)取的各種獎勵問題，此處的獎勵應(yīng)該認(rèn)定為國家財政對原系獨生子女父母的物質(zhì)獎勵，不包括集體經(jīng)濟組織（村委會、村小組）對本集體經(jīng)濟組織內(nèi)村民的獎勵分配，這是另外一個法律關(guān)系，將在稍后論述。如果進入訴訟程序，應(yīng)將此類案件應(yīng)列為行政訴訟案件，因為發(fā)證機關(guān)為國家機關(guān)，發(fā)證對象為符合條件的夫婦，這屬于不平等的主體，不能形成民事上平等的法律關(guān)系，而應(yīng)屬于行政上的法律關(guān)系。2、如果獎勵是集體經(jīng)濟組織（村委會、村小組）對本集體經(jīng)濟組織內(nèi)村民的獎勵分配，那么此類獎勵應(yīng)該由集體經(jīng)濟組織（村委會、村小組）作為原告追回,而不得由發(fā)證機關(guān)或政府追回，此類案件應(yīng)列為民事訴訟案件，因為此類獎勵原系集體經(jīng)濟組織內(nèi)的財產(chǎn)，是否追回由集體經(jīng)濟組織內(nèi)部決定，勿需強制追回，這與前述的行政法律關(guān)系是不一樣的。如果由發(fā)證機關(guān)作為原告來追回集體經(jīng)濟組織對本集體經(jīng)濟組織內(nèi)村民的獎勵分配，則有越主代庖，濫用職權(quán)之嫌，且也違背了民法的不告不理的基本原則。
第二，《海南省人口與計劃生育條例》第44條第1款規(guī)定，“農(nóng)村居民領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》的享受下列獎勵與優(yōu)待：在分配征用土地安置費和集體經(jīng)濟收入，享受集體福利、劃分宅基地時增加一人份額�！边@樣的規(guī)定很值得商榷，其原因如下：
雖然國家從國情出發(fā)，嚴(yán)格控制人口數(shù)量，努力提高人口素質(zhì)，實行計劃生育，鼓勵夫婦少生優(yōu)生，對自愿終身只生育一個子女的夫妻，國家發(fā)給《獨生子女父母光榮證》，并按照國家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨生子女父母獎勵。但是此處的獎勵是國家對自愿終身只生育一個子女的夫妻的獎勵，而不是其他組織、單位和個人對自愿終身只生育一個子女的夫妻的獎勵，《海南省人口與計劃生育條例》第44條第1款的規(guī)定有違基層自治組織的自治原則，比如在征地補償款分配方面，該條款意即為政府強行要求獲得征地補償款的集體經(jīng)濟組織必須將本集體經(jīng)濟組織所得到的征地補償款多分一份給獨生子女戶，這是變相的掠奪了村民的財產(chǎn)權(quán)。雖然獨生子女戶少生優(yōu)育，只育有一個子女，對國家和社會作出了貢獻和犧牲，但這不能由其所在的集體經(jīng)濟組織來買單，而應(yīng)當(dāng)由國家來對為國家和社會作出了貢獻和犧牲的夫婦作出獎勵和優(yōu)待。
以上兩個值得我們注意的問題，本文認(rèn)為，對于農(nóng)村獨生子女戶要求“多分一人”征地補償款案件，應(yīng)把握好以下幾個問題：
第一、在立法方面，應(yīng)考慮重新制定對獨生子女戶的獎勵、社會保障以及違反獨生子女政策后的懲制辦法，現(xiàn)行法律對獨生子女戶的物質(zhì)獎勵已經(jīng)非常不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，所以國家還應(yīng)修改立法著重提高對獨生子女父母的物質(zhì)獎勵，以適應(yīng)社會生活發(fā)展要求。
第二、在司法程序設(shè)置方面，對于獨生子女戶要求“多分一人”所在集體經(jīng)濟組織所獲得的土地安置費和集體經(jīng)濟收入，在享受集體福利、劃分宅基地時增加一人份額，這樣的訴求應(yīng)當(dāng)由獨生子女父母作為原告提出，當(dāng)?shù)卣�府作為被��，因為獨生子女父母自愿終身只育一個子女，是對國家和社會作出貢獻和犧牲的，而不能將其所在集體經(jīng)濟組織列為被告，否則即是政府的行政合同行為（政府發(fā)放《獨生子女父母光榮證》應(yīng)認(rèn)定為行政合同行為）雖然不具有強制力，但其產(chǎn)生的行政后果卻由獨生子女戶所在集體經(jīng)濟組織來承擔(dān)，這是既不合情又不合理的。
第三、在行政機關(guān)職能設(shè)置方面，既要照顧優(yōu)待獨生子女戶，又不能侵犯他人的利益，怎么做才能達(dá)到雙贏呢？本文認(rèn)為，國家應(yīng)建立一整套《獨生子女父母光榮證》的領(lǐng)取登記、獎勵、事后監(jiān)督制度，比如由當(dāng)?shù)赜嬌�部門登記發(fā)放《獨生子女父母光榮證》，由當(dāng)?shù)孛裾�部門對獨生子女戶進行精神獎勵和發(fā)放各種物質(zhì)獎勵，并設(shè)置專項財政基金，補齊獨生子女戶在其所在集體有征地補償費、集體經(jīng)濟收入、享受集體福利、劃分宅基地時所應(yīng)得到的同等數(shù)量和份額。并由計生部門監(jiān)督領(lǐng)取《獨生子女父母光榮證》戶是否遵守相關(guān)政策規(guī)定，如領(lǐng)取該證后又違法生育的，應(yīng)通知當(dāng)?shù)孛裾�部門提起訴訟追回其所得到的各種獎勵，或者統(tǒng)一由檢察機關(guān)作為原告，代表政府進行訴訟，追回國家發(fā)放的各種物質(zhì)獎勵。