[ 潘佳 ]——(2011-5-14) / 已閱7292次

再看北京市治堵思路
自去年年末相繼出臺《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》和《<北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定>實(shí)施細(xì)則》以來， 北京市小客車指標(biāo)申請情況一直火爆。事實(shí)上，就一些路段而言，一定時段內(nèi)，城市道路交通擁堵狀況有所緩解，可問題尚未根本解決，還出現(xiàn)了新的矛盾，比如擋車牌，涂改車牌號的行為開始增多；公車規(guī)制不力引起社會心理不平衡；先買車再搖號，搖了號占指標(biāo)不用車；4s店資金鏈斷層業(yè)務(wù)區(qū)域轉(zhuǎn)移等等�；仡櫸覀兊慕煌ü芾須v程，從上到下，從里到外，交通系統(tǒng)得到了極大拓展和延伸。昨天學(xué)美國，今天學(xué)東京，過兩天又瞄上巴黎，悉尼，看看他們怎么限制出行， 幾點(diǎn)上下班，停車收多少費(fèi)等等，似乎所有的成功經(jīng)驗(yàn)都用上了。況且，我國的道路系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)創(chuàng)造了奇跡，也居于世界發(fā)展前列，為什么堵塞這塊頑瘤始終難以摘除呢？
依筆者所見，一元化的的政治經(jīng)濟(jì)文化中心趨向是問題根源，政治經(jīng)濟(jì)文化資源的高集中配置天然地帶來了人財(cái)物流向的集中化。主體是趨向目標(biāo)客體行動的，一定時間限度內(nèi)的剛性需求不變，引起特定空間范疇內(nèi)人財(cái)物的高度匯集。從一定角度，不能簡單地認(rèn)為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后。事實(shí)上，就北京市城市化發(fā)展的速度和規(guī)模而論，改革開放以后，城市道路體系規(guī)劃設(shè)計(jì)之初很難遇見發(fā)展到今天的狀況，二環(huán)建設(shè)的初衷就是為了引流外地資源，緩解市中心的壓力，三環(huán)四環(huán)等等相繼拓展沒有幾年的時間，交通壓力迅速波及之廣泛短期內(nèi)確實(shí)難以預(yù)料，那么過多地苛責(zé)當(dāng)局確有勉為其難之嫌。可一旦發(fā)展到三環(huán)四環(huán)的建設(shè)規(guī)劃出臺以后，不反思一貫的治堵思路的科學(xué)性，就說不過去了。在筆者看來，短期化，利益化的發(fā)展模式是調(diào)控屢屢失敗的癥結(jié)。交通問題本該規(guī)劃治理，不該限制 ，不該疏導(dǎo)。城市建設(shè)，交通建設(shè)前段規(guī)劃預(yù)防才是明舉。否則交通發(fā)展將始終滯后。我們什么都學(xué)習(xí)了，交通治理手段是世界最多運(yùn)用的最好的，唯獨(dú)沒能學(xué)習(xí)避免問題的理念和方法，沒能借鑒指導(dǎo)理念和發(fā)展模式。一言以蔽之，從預(yù)防的視角，前段規(guī)劃是解決問題的良藥。當(dāng)局不是不知道，一是有意回避，眼前這塊集中發(fā)展模式的香餑餑不放，顧不得均衡發(fā)展，舍不得滾滾而來的土地出讓金，如果舍不得把擅自改變的城市規(guī)劃用地高價讓與高附加值的商業(yè)用地就更難了。我國古代歷史學(xué)家司馬遷早就意識到政府與民爭利是最差的經(jīng)濟(jì)政策。想要退出市場領(lǐng)域，縮小作用邊界，不從體制機(jī)制的突破很難見效。二是現(xiàn)有的考核評價體系建立在部門利益，局部利益和公務(wù)員個人短期獎懲基礎(chǔ)之上，同社會矛盾長期性，整體性的價值趨向難以協(xié)調(diào)。三，叫喊了多年土地財(cái)政政府的基本角色轉(zhuǎn)型困難,城市規(guī)劃法，土地管理法的實(shí)施監(jiān)督保障機(jī)制虛化。再加上公眾參與政府績效考評的嚴(yán)重不足，政府行為的內(nèi)在激勵機(jī)制缺乏制約。城市化進(jìn)程的目標(biāo)對于北京這座老城區(qū)理應(yīng)承載更多的文化標(biāo)記。從世界各國情況來看，首都的定位，政治本位和文化本位的排列大都居于在價值序列位階的前端�，F(xiàn)如今北京市發(fā)展模式遺留的交通弊病對我國大量處于工業(yè)化中后期的城市來說以及京郊尚未整體開發(fā)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，很大的大的價值體現(xiàn)在經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的汲取上。四，相較于戶籍，就業(yè)領(lǐng)域，機(jī)動車的北京準(zhǔn)入門檻過低，包括進(jìn)京成本（外地車輛進(jìn)京容易，成本不高）上路成本（機(jī)動車的費(fèi)用、稅費(fèi)等各種手續(xù)費(fèi)用）。上海由于實(shí)行機(jī)動車牌照拍賣制度，一定程度上限制了機(jī)動車保有量。五，末端治理迫于經(jīng)濟(jì)等壓力，地鐵建設(shè)相對滯后，地鐵網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)論證，大量的人流壓力集中在途中。在東京，地鐵口是直接和超市，大型企業(yè)相通的的。這是保證東京交通通達(dá)性的主要原因。政府已經(jīng)意識到這點(diǎn)，在新建地鐵項(xiàng)目開發(fā)設(shè)計(jì)階段會逐布吸收這一方案方法。然而，舊的路網(wǎng)改造會面臨種種困難。另外，迫于傳統(tǒng)財(cái)政制度改革困境，常常排斥在車號限行之外的公用車管理從預(yù)算配置到使用監(jiān)督、數(shù)量配置等環(huán)節(jié)均有問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國韓國日本等國家的公務(wù)車監(jiān)督管理十分嚴(yán)格，數(shù)量不及中國的十分之一。公車調(diào)控的行政管制已經(jīng)出臺，市場機(jī)制，貨幣化的改革將相繼跟進(jìn)。
北京市的高集中發(fā)展模式的后果有二。一方面不斷加大交通立體網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣度和深度，繼續(xù)擴(kuò)城（并不否認(rèn)都市圈輻射效應(yīng)）。加大矛盾替代成本，提升了城市土地生態(tài)和國防安全壓力�？陀^地好處是伴隨著地區(qū)間的人才供需結(jié)構(gòu)進(jìn)失調(diào)使得人才向二三線城市流動也調(diào)整了社會資源的自發(fā)配置；另一方面，人 、地和環(huán)境資源的矛盾加劇導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的遲緩，發(fā)達(dá)國家的壟斷巨頭利用資源經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢加大打擊力度， 逐漸強(qiáng)化政治影響力，轉(zhuǎn)為資源經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政治化干預(yù)思路。長期以來，交通問題造成的社會資源浪費(fèi)數(shù)額驚人。照此邏輯，中心區(qū)的二十年之后保留的恐怕只有少數(shù)大企業(yè)和富有政治文化意義的建筑符號。搬遷的企業(yè)，機(jī)構(gòu)會開始跟進(jìn)。此外，京城內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡加劇，不僅影響首都社會發(fā)展持續(xù)推進(jìn)，還將制約環(huán)渤海都市圈的整體建構(gòu)。
既然發(fā)展至此，北京市政府怎么辦？轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度均衡的發(fā)展觀念是第一位的，既要考慮京城特殊的功能定位，又要兼顧城郊一體化，京津冀一體化。依次思路，當(dāng)下及今后相當(dāng)長時期，應(yīng)著重在如下方面努力。其一，高度重視城市規(guī)劃的重要價值和使命。這一關(guān)鍵任務(wù)完成的好壞將對環(huán)境 經(jīng)濟(jì) 社會的法制運(yùn)行舉足輕重。域外成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，人才選拔機(jī)制層面，一流的高精尖規(guī)劃人才培養(yǎng)模式的完善迫在眉睫。就規(guī)劃實(shí)施而論，建議以環(huán)保優(yōu)先理念為先導(dǎo)，方便生產(chǎn)生活學(xué)習(xí)工作為條件，實(shí)行首都居民區(qū)，教育區(qū)，政治文化區(qū)，商業(yè)區(qū)，軍事區(qū)的適度分離和合理配置的。其二，城市規(guī)劃法的擅自變更現(xiàn)象，不僅在京城，地方更是屢見不鮮，這是造成土地矛盾的關(guān)鍵誘因之一。不久前，城市規(guī)劃法、土地管理法的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制保障建設(shè)已經(jīng)提上中央議事日程。在筆者看來，國土資源部的土地問責(zé)不僅要有政策風(fēng)暴，需要長效問責(zé)制度的堅(jiān)強(qiáng)后盾。其三，建立以住房、子女教育和社會保障為先導(dǎo)的京津冀京都市圈合理的高精尖產(chǎn)業(yè)崗位激勵規(guī)范。其四，公車改革應(yīng)納入政府改革的重要范疇。3月7日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)了“黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法”，分別針對省部級和省部級以下單位做出規(guī)定，省部級官員提升職務(wù)后，也不能換車，“車隨人走”。依筆者所見，從預(yù)算透明化民主化角度強(qiáng)化不同級別國家機(jī)關(guān)公車購入的約束迫在眉睫，完善以公車規(guī)范利用為中心的社會監(jiān)督激勵機(jī)制刻不容緩。其五，加大城市地鐵交通的投入力度，參考東京的成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)規(guī)劃，合理改造。此外，以每一個公民自我幸福的提升為目標(biāo)，分階段逐步完善公眾介入GDP考評制度。GDP考評指標(biāo)的變革如若僅僅停留在政策范疇， 和年年要改的土地財(cái)政政策一起屈服于短期利益，局部目標(biāo)。決不允許待到發(fā)達(dá)國家GDP人均水準(zhǔn)時，以另一種激化方式化解權(quán)利和權(quán)力的矛盾。我們可喜的看到，近年來，從中央到地方各部門已經(jīng)意識到經(jīng)濟(jì)GDP的局限，將綠色GDP引入部門考評，人事考評范疇�；蛟S是地方的交通矛盾不及京城突出，鮮有“交通通達(dá)度”的指標(biāo)層次和細(xì)化體系。北京各區(qū)和地方各省市指標(biāo)體系的改革宜逐漸提上十二五規(guī)劃議事日程，進(jìn)一步落實(shí)到制度。此外，從考評信息的調(diào)查，分析，制作到發(fā)布全過程均有待公眾參與。公眾參與的能力、動力因素不能成為政府排斥社會力量，自我循環(huán)，美化信息的理由。最后，土地財(cái)政制度的改革有賴于政府的信心和決心、既得利益鏈條的切斷。經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的更新需要以民營企業(yè)的投資經(jīng)營環(huán)境改善為邏輯起點(diǎn)，城鄉(xiāng)一體化建構(gòu)為主線，以失地農(nóng)民利權(quán)利維護(hù)為中心，社會保障的全面推進(jìn)為后盾，立足于供求理論這一根本市場法則，加大對各地保障住房切實(shí)供應(yīng)的監(jiān)督檢查力度，形成合力，才能全面貫徹落實(shí)“藏富于民”的理念。
注：本文尚未發(fā)表

作者簡介：潘佳（1986-），男，河北保定人，河北大學(xué)政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向經(jīng)濟(jì)法學(xué)，環(huán)境資源與能源法學(xué)。