[ 涂斌華 ]——(2003-7-26) / 已閱24610次
并且，基于上述差別，資源利用權(quán)與資源性土地使用權(quán)的獨(dú)立性與可交易性也有所區(qū)別。一般而言，資源利用權(quán)的獨(dú)立性與可交易性要弱于資源性土地使用權(quán)。資源利用權(quán)一般不具有處分權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓、抵押等。同時(shí)除采礦權(quán)與探礦權(quán)以外也不具可交易性，或即使可交易，也有嚴(yán)格的限制條件，如權(quán)利人因以外原因不能行使其權(quán)利等。相反，資源性土地使用權(quán)，本質(zhì)上是土地使用權(quán)，可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等處分，并且可在該資源性土地之上再設(shè)定用益物權(quán)、資源利用權(quán)。
區(qū)分這兩種權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中具有非常重要的意義，資源利用權(quán)不僅可以基于所有權(quán)設(shè)定，而且更可以由資源性土地使用權(quán)人設(shè)定，在此情形下，資源利用權(quán)便成為資源性土地使用權(quán)的次一級權(quán)利。
如果接受上述兩種與資源有關(guān)的物權(quán)思想的話，那么，我們認(rèn)為，我國的自然資源物權(quán)體系安排應(yīng)當(dāng)是這樣的：除了礦藏、水流等重要資源及公共資源的利用有國家直接設(shè)定資源利用權(quán)外，其它資源利用權(quán)可以也應(yīng)當(dāng)由資源性土地使用權(quán)人來設(shè)定。因此，對于草原、林地、荒地、水面等資源性土地而言，核心任務(wù)是設(shè)定資源性土地使用權(quán)，以使所有可再生資源或具有生產(chǎn)能力的土地資源都有確定的使用權(quán)人，再賦予資源性土地使用權(quán)人設(shè)定資源利用權(quán)的權(quán)利。
值得注意并在此提出的是，由于在我國土地使用權(quán)的“準(zhǔn)所有權(quán)”的特殊性，因此，對于基于所有權(quán)設(shè)定的資源利用權(quán)和基于資源性土地使用權(quán)設(shè)定的資源利用權(quán)，不應(yīng)當(dāng)也不能有所差異。
我國資源于資源性土地使用權(quán)的物權(quán)制度設(shè)計(jì)，不是一個(gè)所有權(quán)和用益物權(quán)簡單相加的民法物權(quán)模式，而是應(yīng)當(dāng)考慮我國自然資源一律由國家或集體所有，但又必須落實(shí)到具體的自然人、法人等民事主體才能實(shí)現(xiàn)資源利用的物權(quán)化的特殊制度背景。有鑒于此，我們認(rèn)為，資源利用物權(quán)體系是以使用權(quán)為核心的權(quán)利體系。在這樣的權(quán)利體系中，并不是忽視國家或農(nóng)民集體所有權(quán)的作用，而是使國家、政府或集體組織由過去更多地重視和依賴行政管理和監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^設(shè)定資源性物權(quán)并探索出多種方式的授權(quán)許可使用、拍賣等分散資源使用權(quán)或利用權(quán)的途徑，從而合理地分配資源性土地使用權(quán)和資源利用權(quán)，規(guī)范和監(jiān)督權(quán)利的行使，使物盡其用。
至此，我們已經(jīng)提出了資源權(quán)利物權(quán)化改造兩種自然資源用益權(quán)及其基本思路。但是，要實(shí)現(xiàn)這一改造任務(wù)，首先必須解決的一個(gè)問題是要明確所有權(quán)主體、清晰權(quán)利邊界。
所有權(quán)主體到位最主要的問題是清晰界定資源和資源性土地在國家所有和農(nóng)民集體所有之間的邊界。從法律上講，國家所有的土地資源和集體所有的土地資源劃分是清晰的，但是現(xiàn)實(shí)生活中是否清晰就很難說了，比如說，集體土地上的河流、水源屬于國家的，還是集體的？國有林場和集體林場的分界線在哪里？集體土地范圍的所有小礦產(chǎn)都屬于國家？有沒有國有草原、牧場，國有草原和集體草原的分界線在哪里？可利用的荒地，哪些屬于國家的，哪些屬于集體的？如此等等的問題，需要通過地籍登記、權(quán)屬登記完成。而要進(jìn)行這兩項(xiàng)工作首先必須對資源和資源性土地進(jìn)行合理的分類、定界，確定國家和集體所有的規(guī)則，以建立整個(gè)國土資源地籍簿冊等。
在上述工作完成后，對于國家所有的資源還沒有明確各種資源的管理人。在這方面，作者建議實(shí)行分級管理體制。即在承認(rèn)國家所有的前提下，合理劃分國務(wù)院代表國家可以行使的資源管理權(quán)的范圍，省級政府及縣級政府可以行使的管理權(quán)的范圍。
資源利用權(quán)和資源性使用權(quán)的創(chuàng)制在物權(quán)法上被稱為他物權(quán)的設(shè)定行為。在計(jì)劃體制下，雖然國土資源也是分散利用到各個(gè)主體，但很難說這里存在物權(quán)設(shè)定行為，因?yàn)樵谀莻�(gè)時(shí)代根本按照物權(quán)規(guī)則運(yùn)行，根本不需要清晰的產(chǎn)權(quán)界定。改革開放以后，我國逐漸地探索土地和資源有償取得方式。在建設(shè)用地方面創(chuàng)制了有償出讓方式和出租方式，創(chuàng)設(shè)了具有流轉(zhuǎn)屬性的土地使用權(quán)。在資源方面，探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償取得和轉(zhuǎn)讓制度也隨《礦產(chǎn)資源法》的制定和修改而建立起來；在資源性土地使用權(quán)方面，拍賣取得“四荒”土地使用權(quán)也已經(jīng)成為一項(xiàng)基本制度；在其他資源性土地利用權(quán)方面，有償土地使用權(quán)取得方式和取得的權(quán)利還不十分明確。
按照作者的想法，在資源性土地使用權(quán)的創(chuàng)制方面，必須完成三項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。第一，創(chuàng)制統(tǒng)一的資源性土地使用權(quán)制度，這一制度包括資源性土地使用權(quán)的概念、性質(zhì)、權(quán)能、特征、種類等作出規(guī)范。在這些規(guī)則基礎(chǔ)上建立與建設(shè)用地使用權(quán)平行的土地使用權(quán)制度，形成我國以土地使用權(quán)為核心的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度。第二，對于每一種資源性土地使用權(quán)取得的條件、方式，對權(quán)利的轉(zhuǎn)移條件和方式作出規(guī)范，為每一種使用權(quán)權(quán)利行使定制規(guī)則，對每一種權(quán)利所負(fù)載的社會義務(wù)作出明確的規(guī)范，在給予權(quán)利人自主權(quán)的同時(shí)，保護(hù)自然資源和環(huán)境。在取得上，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立有償取得資源性土地使用權(quán)的原則，使所有的資源性土地取得均為有償。這樣可以為建立統(tǒng)一的權(quán)利處分規(guī)則奠定基礎(chǔ)。因?yàn)橐坏闊o償取得，所有者和使用權(quán)人之間就存在一種非經(jīng)濟(jì)關(guān)系，就使得使用權(quán)難以獨(dú)立出來，進(jìn)行交易。但是，法律上可以根據(jù)不同情形確定一些減免規(guī)則。第三，應(yīng)當(dāng)建立資源性土地使用權(quán)統(tǒng)一的登記制度。既然將資源性土地使用權(quán)作為物權(quán)，那么就應(yīng)當(dāng)建立資源性土地使用權(quán)取得登記、變更登記、消滅登記、更正登記制度，以實(shí)現(xiàn)對資源性土地使用權(quán)權(quán)屬管理。
按照作者認(rèn)識，資源性土地使用權(quán)具有完全不同于傳統(tǒng)民法上用益物權(quán)的性質(zhì)和功能，我國資源性土地使用權(quán)雖然僅具他物權(quán)之名，但實(shí)際上其幾乎享有所有權(quán)之實(shí)。因此，資源性土地使用權(quán)幾乎具有所有權(quán)一樣的權(quán)能。現(xiàn)在對于資源性土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有排他性的占有、適用、收益的權(quán)能幾乎不存在什么爭議�，F(xiàn)在關(guān)鍵的問題是如何確定其處分權(quán)能。
按照作者設(shè)想，資源性土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)具有受限制的處分權(quán)。法律可以規(guī)定其進(jìn)行各種處分的限制性條件和程序規(guī)則，以調(diào)整資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要，發(fā)揮資源性土地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使其具有如融通資金的功能、具有實(shí)現(xiàn)其投資和勞動(dòng)價(jià)值的手段。資源性土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具有轉(zhuǎn)讓、抵押、出租處分權(quán)，并且可以繼承。
資源性土地使用權(quán)區(qū)別于普通建設(shè)用地使用權(quán)最主要的特征在于其生產(chǎn)性或資源價(jià)值，設(shè)定這種使用權(quán)的目的是使資源得到有效且合理的利用，因此，并不是任何人都有資格或資質(zhì)取得資源性土地使用權(quán)。因此，資源性土地使用權(quán)不僅在取得上有嚴(yán)格的條件限制，而且在處分上也有相應(yīng)的限制條件。因此，這種對主體限制條件構(gòu)成了資源性土地使用權(quán)處分的最大障礙（這是資源性土地使用權(quán)區(qū)別于建設(shè)用地使用權(quán)的根本特征）。
作者認(rèn)為，我們可以通過資源性土地所有權(quán)人的事先同意或認(rèn)可資源性土地使用權(quán)的處分或受讓人的方式，以克服上述障礙。也就是說資源性土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承，但是，受讓人、承租人、繼承人和抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)取得資源性土地使用權(quán)的人必須滿足法律規(guī)定的條件，且經(jīng)過所有權(quán)人的認(rèn)可，否則就不能發(fā)生效力。但這毫不意味著，在有些情形下不能轉(zhuǎn)讓，資源性土地使用權(quán)就不能實(shí)現(xiàn)其資源使用權(quán)的價(jià)值。例如，當(dāng)資源性土地使用權(quán)需要轉(zhuǎn)讓而又不能尋找合適的受讓人時(shí)，可以由所有權(quán)人按照合理的價(jià)格收回；在繼承人沒有能力繼承其使用權(quán)，繼續(xù)開發(fā)利用資源時(shí)，那么他不能取得土地使用權(quán)，但可以繼承或取得資源性土地使用權(quán)的價(jià)值（國家收回或出讓的價(jià)值）。
總之，資源性土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要比建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受嚴(yán)格的條件限制，只有明確這些限制條件并建立一套監(jiān)督機(jī)制時(shí)，才可以創(chuàng)制可流轉(zhuǎn)的資源性土地使用權(quán)制度。
四、結(jié) 語
當(dāng)今世界正處于世紀(jì)之交的巨大變革時(shí)期。這一時(shí)期有三個(gè)主要標(biāo)志，即人類文明形式由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變，世界經(jīng)濟(jì)形態(tài)由資源經(jīng)濟(jì)向知識經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，社會發(fā)展由非持續(xù)發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。此三重轉(zhuǎn)變的核心或曰終極關(guān)懷是可持續(xù)發(fā)展，它的基本目標(biāo)有兩個(gè)：一是要解決國際社會機(jī)器各國內(nèi)部分配資源與占有財(cái)富的不公平問題，實(shí)現(xiàn)地球有限的自然資源的最佳配置。二是要解決合理地、充分地、節(jié)約地利用自然資源問題，從而實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用，提高自然資源利用效率。
物權(quán)法作為自然資源配置與利用的基本規(guī)則，其關(guān)于自然資源歸屬和利用的制度安排及實(shí)施都將直接對自然資源環(huán)境產(chǎn)生重大影響，無論是自然資源的合理分配，還是自然資源的合理利用都是物權(quán)法的基本內(nèi)容。可持續(xù)發(fā)展如果不能在物權(quán)法中得到貫徹，無異于紙上談兵。因此，我們對于資源與資源性土地使用權(quán)物權(quán)化的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)也必須立足于三重轉(zhuǎn)變的社會現(xiàn)實(shí)，確定符合可持續(xù)發(fā)展要求的資源配置利用法律制度。
可以說自然資源利用的物權(quán)化過程即是可持續(xù)發(fā)展思想的體現(xiàn)，而且在設(shè)計(jì)物權(quán)制度過程中我們也始終圍繞環(huán)境保護(hù)、自然資源的持續(xù)利用進(jìn)行的，以體現(xiàn)社會發(fā)展現(xiàn)代觀念。而在可持續(xù)發(fā)展的觀念下，土地資源尤其是資源性土地資源的可持續(xù)利用是一切自然資源可持續(xù)利用的前提，而要確保對資源性土地的可持續(xù)利用必須適當(dāng)?shù)叵拗仆恋貦?quán)利人的利用行為，并與有關(guān)法律尤其是公法譬如經(jīng)濟(jì)法、行政法、環(huán)境法相協(xié)調(diào)一致。
如果說，建立在可持續(xù)發(fā)展觀念上的生態(tài)文明是“綠色文明”，符合可持續(xù)發(fā)展要求的經(jīng)濟(jì)是“綠色經(jīng)濟(jì)”，那么，保障和推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的物權(quán)我們也可稱其為“綠色物權(quán)”。但是，創(chuàng)造一個(gè)新的名詞絕不應(yīng)該僅僅是為了標(biāo)新立異，而是確實(shí)的代表了一種新思路、新潮流，它應(yīng)該在最大限度上揭示物權(quán)法在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)代被賦予的新的法律精神。本文在物權(quán)制度設(shè)計(jì)始終堅(jiān)持綠色物權(quán)的理論體系指導(dǎo)，在與公法相協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其產(chǎn)權(quán)效益和制度功能，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。因此，調(diào)整資源和資源性土地法律體系就不僅僅是私法制度，而是公私兼容，以私為主的體系。
（作者單位：上海市長寧區(qū)人民法院 華東政法學(xué)院）
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