[ 李慧蘭 ]——(2012-3-21) / 已閱14040次
時效制度應(yīng)當在平衡這兩種利益的基礎(chǔ)上設(shè)置。因此，時效制度的設(shè)立有個公認的前提條件：權(quán)利人受到侵權(quán)后，能行使權(quán)利而長期不行使或怠于行使。即“法律不保護躺在權(quán)利上睡覺的人”�？墒聦嵣�，沒有人會在權(quán)利受侵害后躺在受損的權(quán)利上睡大覺，相反，他們奔走于各類各級行政機關(guān)之間，以求保障權(quán)利。
民事訴訟與行政訴訟有些問題在本質(zhì)是上相同的，應(yīng)當對行政訴訟時效中斷制度作出具體規(guī)定。[馬懷德：《＜行政訴訟法＞存在的問題及修改建議》，載《法學(xué)論壇》2010年第5期。]
2、窮盡行政救濟原則
窮盡行政救濟原則是指當事人沒有利用一切可能的行政救濟之前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定，當事人尋求救濟時，必須先利用行政內(nèi)部存在的最近的和簡便的救濟手段。[王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，第651頁。]既然鼓勵這些先司法手段，就應(yīng)當允許當這些手段不奏效時訴至法院。行政救濟與司法救濟途徑各自審查范圍和審查標準不同，期限過短暫致使當事人實際只能擇其一條途徑。如選擇行政救濟幾乎意味著要放棄司法救濟，違反司法最終原則。[王雪梅：《司法最終原則——從行政最終裁決談起》，載《行政法學(xué)研究》，2001年第4期。]
3、行政訴訟法的目的：兼顧解決爭議與合法性審查
當前正在著手行政訴訟法的修改，[傅召平：《行政訴訟法修改調(diào)研會在長沙舉行》，載人民法院報，2011年8月18日第 001 版。]許多學(xué)者指出目前關(guān)于行政訴訟法目的的規(guī)定“過于強調(diào)保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，弱化了保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的”，不利于解決行政爭議。[張維《行政訴訟法需要大幅度修改》，載法制日報/2011年5月4日第003版。]行政訴訟法的目的應(yīng)當是解決爭議與合法性審查的對立統(tǒng)一，期限設(shè)計的最低限度必須使當事人能夠有比較充分的機會認識到自己的權(quán)利是否受侵犯以及能夠采取哪些手段救濟。
4、法律應(yīng)回應(yīng)現(xiàn)實：平衡規(guī)范功能與定紛止爭
法律不應(yīng)當遷就當事人的無知，但是不能無視大量糾紛被拒之門外的事實。一方面，起訴期限短有利于督促當事人盡快行使權(quán)利，也有利于維護行政行為的公定力。但是另一方面，只要當事人仍在主張權(quán)利，就說明法治的任務(wù)沒有完成。法律設(shè)置起訴期限規(guī)則的目的不是為了限制當事人的權(quán)利。[易軍：《行政起訴制度的缺陷與完善》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》，2004年06期。]立法應(yīng)當在規(guī)范功能與定紛止爭間尋找平衡點。
三、行政訴訟時效中斷制度的內(nèi)容構(gòu)建
構(gòu)建行政訴訟起訴期限中斷制度，可以參照民事訴訟關(guān)于時效中斷的有關(guān)規(guī)定。
�。ㄒ唬┰姓䴔C關(guān)承諾更正應(yīng)成為中斷事由
民事訴訟中權(quán)利人一方直接向義務(wù)人送交主張權(quán)利文書，義務(wù)人在文書上簽字、蓋章或者雖未簽字、蓋章但能夠以其他方式證明該文書到達義務(wù)人的，產(chǎn)生時效中斷效力。[《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規(guī)定》第10條第1款。]但是行政訴訟中，如果當事人僅僅是向作出行政行為的行政機關(guān)表示不服，則其制約力不足以中斷起訴期限。但如果行政機關(guān)承認自己的具體行政行為存在錯誤并承諾更正[ 例如《土地登記管理辦法》第58條規(guī)定登記機關(guān)發(fā)現(xiàn)土地登記薄記載的事項確有錯誤，經(jīng)人民政府批準后可進行更正登記。]，當事人有理由對爭議事項的解決形成合理信賴，此時應(yīng)當構(gòu)成中斷。日后，若原行政機關(guān)因未獲批準等理由不能兌現(xiàn)更正承諾的，當事人仍應(yīng)享有司法救濟權(quán)利。
（二）上級機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)在信訪接待中承諾解決的應(yīng)產(chǎn)生中斷效力
信訪作為群眾權(quán)利救濟的一種特殊方式，是中國法治現(xiàn)狀的特殊產(chǎn)物，其主張權(quán)利的主觀目的是明確的，而且是容易確定的一個事實。如果上級機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)承諾將對當事人反映的問題進行調(diào)查、解決，當事人會因此而等待行政處理的結(jié)果，直至超過起訴期限。如不把這種情形當作行政訴訟時效中斷看待，許多行政官司中相對人的權(quán)利就很容易喪失。[曾居能：《對行政訴訟時效的幾點思考》]
�。ㄈ┬姓䦶�(fù)議應(yīng)產(chǎn)生中斷效力
一方面，行政復(fù)議比信訪、上訪更能體現(xiàn)當事人主張權(quán)利的訴求，也更能合理產(chǎn)生信賴，因此經(jīng)過行政復(fù)議應(yīng)產(chǎn)生時效中斷效力。
另一方面如果行政復(fù)議后超過直接起訴期限，法院是否要受理？從保護當事人權(quán)益的角度，應(yīng)當受理。但是這在邏輯上是自相矛盾的。[陳偉：《如何處理行政機關(guān)的超期復(fù)議案件》，載人民法院報2011年5月19日第007版。]因為直接起訴如過超過起訴期限不被受理，通過行政復(fù)議后反而被受理了。如果行政復(fù)議能產(chǎn)生時效中斷效力，則可以解決這一邏輯矛盾，它的好處在于，其一，行政復(fù)議的審查標準高于行政訴訟，允許中斷則當事人有更大的選擇余地；其二，設(shè)立時效中斷，當事人最后仍可訴諸司法救濟，保證行政行為最終仍受司法制約和監(jiān)督。
�。ㄋ模┬姓V訟不予受理、駁回起訴在一定情況下應(yīng)構(gòu)成中斷事由
在當事人撤訴的情況下，根據(jù)一事不再理原則不能再次啟動訴訟程序。在不予受理或被駁回起訴的情況下，應(yīng)具體分析，如果不滿足提起行政訴訟的前三個條件，不構(gòu)成“訴”，則不產(chǎn)生阻斷期限的力；如不符合管轄權(quán)限、應(yīng)先經(jīng)過政府行政裁決[ 余義勇：《一宗“超過起訴期”的土地官司》，載四川日報2005年1月28日。]等，則應(yīng)當構(gòu)成時效中斷事由。
因為對于我國的管轄規(guī)定、行政爭議的處理程序，不能要求普通當事人面面俱到地掌握。也很難要求當事人必須對各種程序的期限完全了解并合理運用以保證不誤訴訟期限。
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