[ 肖金明 ]——(2012-3-29) / 已閱17324次
自1949年至今，中國憲法政治建設(shè)已走過了六十多年的歷程。六十多年來的憲政之路，有很好的起點，但也走過很長的彎路；有曲折的過程，重要的是已經(jīng)形成良好的走勢。1949年的《共同綱領(lǐng)》開啟了新中國立憲之先風(fēng)，1954年憲法（“五四”憲法）是新中國憲法政治建設(shè)的早期標(biāo)志，它們共同為中國憲法政治確立了價值和精神、基本原則與制度框架以及發(fā)展趨勢。但起步不久的中國憲法政治之路并不平坦，在二十年的政治運動中，尤其是“文化大革命”期間，憲法被棄、憲政不存。替代“五四”憲法的1975年憲法（“七五”憲法）和1978年憲法（“七八”憲法）實際上已經(jīng)不同程度地偏離了建國初期確定的憲法政治發(fā)展軌道，甚至背棄了一些基本的憲政精神、原則和制度；1982年制憲及其前后組織法、選舉法等憲法相關(guān)法的制定，啟動了中國憲法政治新的征程。1982年憲法（“八二”憲法）以及隨后20多年來憲法的修改和憲法相關(guān)法制建設(shè)，為中國憲法政治復(fù)原和發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。盡管六十多年來的新中國憲法政治發(fā)展道路坎坷，有很多教訓(xùn)，但也有經(jīng)驗和成就。最近三十多年的憲法建設(shè)取得的顯著成就主要表現(xiàn)為憲法規(guī)范體系、公民權(quán)利體系、國家政權(quán)體系、地方制度體系的不斷完善和發(fā)展。而正是這些憲法政治基本制度元素的優(yōu)化和體系化，規(guī)定了中國憲法政治的未來走勢。中國憲法政治正趨勢而行，邁向可以期待的美好未來。
一、六十年來憲法政治的曲折之路
自1949年《共同綱領(lǐng)》開始到現(xiàn)在，中國憲法政治建設(shè)走了六十多年的曲折道路。1949年《共同綱領(lǐng)》的制定開新中國立憲之先風(fēng)，《共同綱領(lǐng)》是人民共和國奠基之作，是新中國的政治基石，“是目前時期全國人民的大憲章” [1]。作為臨時性憲法，1949年的《共同綱領(lǐng)》不僅是民主立憲建國的基本標(biāo)志，而且是建國初期的一切法制的基礎(chǔ)，[2]它確立了新中國憲法政治的良好起點。但斯大林不承認(rèn)“我們現(xiàn)實的根本大法即共同綱領(lǐng)”，[3]不承認(rèn)共同綱領(lǐng)的憲法性質(zhì)和地位，堅持認(rèn)為“綱領(lǐng)與憲法有重大區(qū)別，……綱領(lǐng)主要是說明將來，而憲法則是說明現(xiàn)在”，[4]并建議中國盡快實行全民選舉和制定憲法。斯大林的建議以及國內(nèi)政治、經(jīng)濟和社會形勢的變化，促使中共和毛澤東主持制定了“五四”憲法，并實行了全國選舉，產(chǎn)生全國人民代表大會。“五四”憲法實現(xiàn)了內(nèi)容體系的結(jié)構(gòu)化，具備了憲法文本的外觀形態(tài)，而“國家機構(gòu)”和“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”的分立，充分體現(xiàn)了其內(nèi)在的憲政精神。被稱為新中國第一部憲法的“五四”憲法，確立了憲法政治體制的基本模式，規(guī)劃了民主政治的總格局，為中國憲法政治發(fā)展構(gòu)筑了更為堅實的臺階。但是，隨著1956年底開始的政治形勢的變化，“五四”憲法逐步淡出國家政治生活，基本上處于形存實亡的狀態(tài)。初步建立起來的民主法制遭到破壞，違憲、反憲現(xiàn)象時有發(fā)生，中國實際上進入了近二十年的“無憲”期；在文化大革命行將結(jié)束時制定的“七五”憲法和改革開放之前制定的“七八”憲法均存在一定程度的歷史局限性�！捌呶濉睉椃▏�(yán)重偏離了憲政原理，即使在形式意義上也很不完整�！捌甙恕睉椃ā白蟆钡恼紊嗜匀缓軡�，而憲政精神明顯不足。當(dāng)然它也在不少方面消除了“七五”憲法上的嚴(yán)重缺陷，并在一定程度上呈現(xiàn)出回溯“五四”憲法的趨向，預(yù)示著長達(dá)二十年“無憲”期的基本結(jié)束。
改革開放后制定的“八二”憲法標(biāo)志著中國憲政發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折，這部回歸“五四”憲法的新憲法復(fù)原了憲法的完整框架，恢復(fù)了憲政的基本精神和原則。根據(jù)有些學(xué)者的分析，1982年憲法與1954年憲法相同和相似的部分分別有51條和47條，約占1954年憲法的45.6%和42%；1982年憲法以1954年憲法為基點，在憲法價值觀、基本原則、體系內(nèi)容和具體規(guī)范上體現(xiàn)了對1954年憲法的回歸、承繼和發(fā)展。[5]它與其前后出臺的人民法院組織法、人民檢察院組織法、選舉法、國務(wù)院組織法等憲法相關(guān)法一起，為近三十年來中國憲法政治的穩(wěn)步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在隨后的二十多年間，“八二”憲法與時俱進，歷經(jīng)1988年、1993年、1999年、2004年四次修改，與改革開放、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和政治文明同步，不僅文本更加完善，制度更為完備，原則也更為完滿。1999年、2004年第三次和第四次修改“八二”憲法，將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”和“國家尊重和保障人權(quán)”寫進憲法修正案，被視為中國憲法建設(shè)最好的進展和國家走向法治的近期重要標(biāo)志，作為在人民主權(quán)原則之后的兩項憲法基本原則，突出了法治國家和人權(quán)保障的憲政精神，從根本上規(guī)定了中國憲法政治的健康走向。不僅如此，以憲法為統(tǒng)帥的法律體系已經(jīng)形成，以人民代表大會為根本政治制度且以多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度為基本政治制度的中國特色社會主義政治制度體系由此形成，形成了中國憲法政治發(fā)展的制度保障。
二、不斷完善的憲法規(guī)范體系
1949年9月27日，在通過《共同綱領(lǐng)》之前，中國人民政治協(xié)商會議先行通過了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《中央人民政府組織法》。這是民主立憲建國活動的重要組成部分，是《共同綱領(lǐng)》的配套立法，與《共同綱領(lǐng)》一起構(gòu)成臨時憲法的基本框架。從這樣的意義上講，《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《中央人民政府組織法》成為六十年立憲史上最早的憲法相關(guān)法。與“五四”憲法相適應(yīng)，憲法相關(guān)法制建設(shè)進入一個旺盛期，選舉法、組織法等憲法相關(guān)法為完善國家和地方政權(quán)體系提供了有力支撐。但隨著“五四”憲法自1950年代末對政治生活作用的減弱和消失，憲法相關(guān)法制建設(shè)也幾近沉寂，一直到1970年代末才得以恢復(fù)重建。自改革開放以來，憲政建設(shè)進入了一個不斷完備的過程，三十年的建設(shè)成就首先表現(xiàn)在憲法規(guī)范體系的不斷完善上。以“八二”憲法文本為基礎(chǔ)，包括四次修改憲法形成的憲法修正案，完善和發(fā)展了憲法規(guī)范體系的主體部分，除憲法及其修正案外，憲法相關(guān)法是不可或缺的憲法淵源，健全和完善憲法相關(guān)法因此成為憲法規(guī)范體系建設(shè)的重要層面，憲法相關(guān)法制建設(shè)成為憲政建設(shè)的重要內(nèi)容。盡管憲法相關(guān)法這一概念在學(xué)術(shù)界還沒有被普遍認(rèn)可，但國家立法規(guī)劃、政府白皮書等官方文件已經(jīng)采用這一術(shù)語，在構(gòu)建法律體系、劃分法律部門上具有重要意義。比如，在十一屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃中，七個類別共49部法律將進入制定和修改程序，其中第一類為憲法及憲法相關(guān)法，涉及村民委員會組織法、城市居民委員會組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法、全國人民代表大會組織法、國家賠償法等。憲法相關(guān)法實際上已經(jīng)成為我國法律體系中的重要法律部門，在已經(jīng)形成的法律體系中，憲法是統(tǒng)帥，憲法相關(guān)法是主干之一。[6]關(guān)于憲法相關(guān)法的范圍，目前沒有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，二○○八年二月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的法治建設(shè)白皮書》的附錄“中華人民共和國現(xiàn)行有效法律分類目錄”列舉了39件憲法及憲法相關(guān)法，除“八二”憲法及其修正案外，還包括城市街道辦事處組織條例（1954年）、國籍法（1980年）、全國人民代表大會組織法（1982年）、民族區(qū)域自治法（1984年，2001年修正）、集會游行示威法（1989年）、香港特別行政區(qū)基本法（1990年）、國旗法（1990年）、國家賠償法（1994年）、村民委員會組織法（1998年）、立法法（2000年）、反分裂國家法（2005年）、監(jiān)督法（2006年）等。
如前所述，盡管學(xué)界和立法界對憲法相關(guān)法的概念和外延還沒有形成共識，但憲法相關(guān)法制建設(shè)無疑已經(jīng)成為中國憲法政治建設(shè)的重要組成部分。憲法相關(guān)法制建設(shè)主要表現(xiàn)在三個方面，一是構(gòu)建國家和地方政權(quán)體系，包括有關(guān)國家政權(quán)建設(shè)的選舉法、全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法、法院組織法、檢察院組織法等；二是構(gòu)建中央與地方的憲政關(guān)系，包括民族區(qū)域組織法、香港基本法、澳門基本法等；三是構(gòu)建政治權(quán)利與公民權(quán)利保障體系，包括言論自由法、結(jié)社自由法、出版自由法、宗教自由法、游行示威法、戒嚴(yán)法等。憲法相關(guān)法是憲法規(guī)范體系的重要組成部分，完善憲法規(guī)范體系必須重視憲法相關(guān)法制建設(shè)。就第一個方面而言，平等選舉和普遍選舉是選舉制度完善和發(fā)展的方向。選舉法在最新修改中規(guī)定農(nóng)村和城市人口按同樣比例選舉代表，消除了城鄉(xiāng)在選舉全國人大代表的差別和歧視，解決了長期受到質(zhì)疑的平等選舉問題。[7]但仍需加強選舉制度建設(shè)，為適度控制和相對自由的政治選舉提供制度框架。職能定位和分權(quán)原則是國家政權(quán)組織制度建設(shè)基本邏輯。應(yīng)當(dāng)盡快啟動對全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的修改工作，完善國家和地方權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的職能和職權(quán)體系。人民法院組織法和人民檢察院組織法正在醞釀修改，中國特色的司法制度（政法制度）特別是公正、高效、權(quán)威的司法體制建設(shè)，需要通過修改“兩院”組織法定位“兩院”角色；就第二個方面而言，維護國家主權(quán)、實現(xiàn)國家結(jié)構(gòu)多元化是地方制度建設(shè)的基本前提和發(fā)展方向。需要盡快制定中央與地方關(guān)系基本法，在合理劃分事權(quán)、財權(quán)、制度權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的憲政化。應(yīng)當(dāng)從憲政的角度規(guī)劃海峽兩岸關(guān)系，適時制定海峽兩岸關(guān)系法；就第三個方面而言，根據(jù)尊重和保障人權(quán)的憲法原則，修改游行示威法和戒嚴(yán)法，適時制定有關(guān)保障言論自由、出版自由、宗教自由等方面的法律，應(yīng)當(dāng)成為憲法相關(guān)法制建設(shè)的重要內(nèi)容。充分重視和發(fā)揮憲法相關(guān)法的制度構(gòu)建功能，將憲法相關(guān)法律體系建設(shè)作為完善中國特色社會主義法律體系的重中之重，對于完善公民政治權(quán)利體系、國家政權(quán)體系和地方制度體系，對于推進和深化政治體制改革、完善和發(fā)展民主政治制度具有重大現(xiàn)實和深遠(yuǎn)意義。
三、不斷完善的公民權(quán)利體系
1949年的《共同綱領(lǐng)》在總綱第四、五、六條比較集中地規(guī)定了選舉權(quán)與被選舉權(quán)，思想、言論、出版、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)、女性與男性的平等權(quán)以及男女婚姻自由權(quán)。有關(guān)人民的權(quán)利還體現(xiàn)在其他條款上，比如，《共同綱領(lǐng)》第十二條規(guī)定：各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之；第四十九條規(guī)定：保護報道真實的新聞自由。禁止利用新聞以進行誹謗，破壞國家人民的利益和煽動世界戰(zhàn)爭。發(fā)展人民出版事業(yè)，并注重出版有益于人民的通俗書報；等等。盡管《共同綱領(lǐng)》沒有使用公民權(quán)利術(shù)語，有關(guān)人民權(quán)利的規(guī)定也沒有形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系，但關(guān)于思想自由、居住自由、遷徙自由以及新聞自由、普選權(quán)制度的規(guī)定至今仍然是憲政建設(shè)的努力方向�！拔逅摹睉椃▽崿F(xiàn)了《共同綱領(lǐng)》宣示的人民權(quán)利的體系化，規(guī)定了比較完善的公民權(quán)利體系。但自1950年代后期，“五四”憲法規(guī)定的公民權(quán)利體系就失去了意義，政治運動使公民的基本權(quán)利根本無法獲得憲法保障。[8]文化大革命后期制定的僅有30個條文的“七五”憲法，打破常規(guī)地先規(guī)定義務(wù)再規(guī)定權(quán)利，公民的基本權(quán)利與義務(wù)只作了四條規(guī)定�！捌甙恕睉椃ú糠只謴�(fù)了“五四”憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，并且調(diào)整了權(quán)利與義務(wù)的位次，但仍然保留了公民有“大鳴、大放、大辯論、大字報”的權(quán)利的內(nèi)容�！鞍硕睉椃ü袒藱�(quán)利與義務(wù)的次序，還在結(jié)構(gòu)上將公民基本權(quán)利置于國家機構(gòu)之前，進一步突出了公民權(quán)利的憲法地位，并且基本上恢復(fù)了“五四”憲法確立的公民權(quán)利體系。1954年憲法用了19條規(guī)定公民的基本權(quán)利，平等權(quán)，選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，住宅不受侵犯，通訊自由，遷徒自由，勞動就業(yè)權(quán)，休息權(quán)，社會保障權(quán)，受教育權(quán)，科研和文化活動自由，婦女兒童權(quán)益的特別保護，申訴權(quán)，要求國家賠償權(quán)，對華僑正當(dāng)權(quán)益的保護，等等，構(gòu)成了比較完整的公民權(quán)利體系；1982年憲法用了24條規(guī)定公民的基本權(quán)利，平等權(quán)，選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，人格權(quán)，住宅不受侵犯，通信自由，申訴，控告和檢舉的權(quán)利，勞動權(quán)，休息權(quán)，受教育權(quán)，科研和文化活動自由，婦女、兒童的特別保護，對華僑正當(dāng)權(quán)益的保護，等等，基本上恢復(fù)了1954年憲法確立的公民權(quán)利體系。
隨著中國憲法政治建設(shè)的不斷深入，尤其是國家尊重和保障人權(quán)、私有財產(chǎn)保護等條款入憲，公民權(quán)利體系不斷充實和完善。中國政府制定的2009-2010年國家人權(quán)行動計劃，描述了中國特色的公民權(quán)利體系，這個體系由公民與政治權(quán)利、經(jīng)濟社會文化權(quán)利和特殊群體權(quán)利構(gòu)成。這個體系的主要特色體現(xiàn)在它將經(jīng)濟社會文化權(quán)利放在突出位置，通過憲法政治建設(shè)促進社會公平正義，以憲政促進民生，將經(jīng)濟社會文化權(quán)利視為首要的人權(quán)。突出這一特色就需要在“為了人民的幸福和尊嚴(yán)”的意義上解讀經(jīng)濟社會文化權(quán)利，形成就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等與“尊重和保障人權(quán)”的制度關(guān)聯(lián)；這個體系的另一個特色是它將對弱勢群體的權(quán)利保障作為權(quán)利建設(shè)的一個相對獨立的方面，在這一特殊權(quán)利領(lǐng)域中繼續(xù)貫徹社會公平正義原則；這個體系還有一個重要特色就是將公民政治權(quán)利納入了由“選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”構(gòu)筑的權(quán)利框架，通過發(fā)展憲法政治改善政治生活，以憲政促進和規(guī)范民主，公民政治權(quán)利的效應(yīng)日益凸現(xiàn)。憲法政治與公民權(quán)利具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，推進憲法政治建設(shè)，需要進一步完善公民憲法權(quán)利體系，認(rèn)真對待思想自由、遷徙自由、罷工自由、環(huán)境權(quán)等，適時地將它們納入公民憲法權(quán)利體系；需要完善各項權(quán)利的內(nèi)涵與質(zhì)量，像關(guān)注公民財產(chǎn)權(quán)、選舉權(quán)那樣促進每一項權(quán)利的發(fā)展；[9]需要進一步健全和完善公民政治權(quán)利體系，強調(diào)結(jié)社權(quán)與選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)對于憲法政治建設(shè)所具有的同等重要的意義。
四、不斷完善的國家政權(quán)體系
1949年的《共同綱領(lǐng)》與先期通過的《中央人民政府組織法》對國家政權(quán)體系做了比較系統(tǒng)的規(guī)定。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中國人民政治協(xié)商會議選舉中央人民政府委員會，中央人民政府委員會組織最高執(zhí)行機關(guān)政務(wù)院、最高軍事統(tǒng)轄機關(guān)人民革命軍事委員會、最高審判機關(guān)最高人民法院、最高檢察機關(guān)最高人民檢察署，確立了政權(quán)各部分的位階關(guān)系和相互關(guān)系準(zhǔn)則，形成了過渡性的國家政權(quán)體系；“五四”憲法以人民主權(quán)為根本原則，人民代表大會制度成為國家政權(quán)制度的基礎(chǔ)，確立了“一府兩院”的國家機關(guān)架構(gòu)和權(quán)力關(guān)系準(zhǔn)則，形成了比較完善的國家政權(quán)體系。但是，自1965年1月三屆全國人大一次會議至1975年1月四屆人大一次會議的十年間，人民代表大會制度陷入癱瘓，整個國家政權(quán)體系發(fā)生紊亂。“文化大革命”后期制定的“七五”憲法取消了國家主席和檢察機關(guān)的設(shè)置，國家政權(quán)體系的完整性受到損害。改革開放后的“八二”憲法恢復(fù)和重建了國家政權(quán)體系，近三十年來隨著憲法制度的不斷發(fā)展，國家政權(quán)體系不斷完善，并逐步形成了中國特色的分權(quán)制度。作為憲法制度的延伸和具體化，立法法劃分了立法機關(guān)和行政機關(guān)的立法權(quán)限，限定了行政機關(guān)的立法權(quán)能；行政訴訟法確立了中國特色的司法審查制度，形成了審判權(quán)對行政權(quán)的制約機制；檢察機關(guān)擔(dān)負(fù)著檢察執(zhí)法和檢察監(jiān)督的職能，其檢察權(quán)構(gòu)成一類相對獨立的國家權(quán)力，具有相對獨立的憲法地位。檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是多面向的，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要面向行政領(lǐng)域，加強對行政權(quán)力的監(jiān)督，這是實現(xiàn)行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)關(guān)系合理化的主要方向，是檢察權(quán)制度發(fā)展的基本趨勢；近幾年來有關(guān)保障憲法實施、建立違憲審查機構(gòu)的呼聲很高，對違憲審查權(quán)作出憲法安排是完善國家政權(quán)體系的重大課題。這些制度及其走向體現(xiàn)的分權(quán)原則和精神應(yīng)當(dāng)充分反映到政府組織法、法院組織法、檢察院組織法等憲法相關(guān)法中，使其成為國家政權(quán)體系進一步完善的指南。
中國特色的分權(quán)原則應(yīng)當(dāng)成為指導(dǎo)政治體制改革的重要原則，它不僅適用于國家政權(quán)體系，還應(yīng)當(dāng)適用于執(zhí)政黨與國家政權(quán)的關(guān)系、人民政協(xié)與國家政權(quán)的關(guān)系。在繼續(xù)完善國家政權(quán)體系的過程中，需要關(guān)注政黨制度憲法化，以憲法相關(guān)法的形式確立政黨關(guān)系、政黨組織和活動原則以及執(zhí)政黨和參政黨的功能作用等。應(yīng)當(dāng)確立執(zhí)政黨與國家政權(quán)及其立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系準(zhǔn)則，將政黨執(zhí)政建立在國家根本政治制度基礎(chǔ)之上，逐步塑造政黨政治的憲政屬性，實現(xiàn)國家政治生活的憲政化。[10]需要在憲法政治的層面上界定人民政協(xié)的職能與責(zé)任，建立人民政協(xié)在政治體制之中、國家政權(quán)體系之外與國家政權(quán)的高度關(guān)聯(lián)。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國政治體制的重要組成部分，在發(fā)展協(xié)商民主方面發(fā)揮著不可替代的作用，這是中國民主政治的重要特色之一。根據(jù)1949年《共同綱領(lǐng)》，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議曾經(jīng)代行全國人民代表大會的職權(quán)。自1954年第一屆全國人民代表大會召開后，人民政協(xié)作為中國最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在，在國家政治生活和社會生活以及對外交往中發(fā)揮著重要作用。從1950年代末一直到“文化大革命”結(jié)束，人民政協(xié)的政治地位曾經(jīng)風(fēng)雨飄搖。改革開放以來，人民政協(xié)在民主政治建設(shè)中發(fā)揮著積極作用，有效地促進了參與民主和協(xié)商民主的發(fā)展。近三十年來，學(xué)界不斷有人主張將人民政協(xié)納入國家政權(quán)體系，實現(xiàn)人民政協(xié)“上院化”，將人民政協(xié)的民主監(jiān)督法律化，使政協(xié)與人大共享立法權(quán)，確立新的分權(quán)制約機制。這明顯是一種與中國政治傳統(tǒng)、現(xiàn)行政治原則有一定程度的不同并且多少有些忽略了現(xiàn)有的民主特色和優(yōu)勢的政治設(shè)想，是一種政治實踐難度較大的理論預(yù)設(shè)。[11]應(yīng)當(dāng)將人民政協(xié)與國家政權(quán)的關(guān)系納入憲法政治范疇，通過憲法相關(guān)法確立人民政協(xié)與國家政權(quán)的關(guān)系準(zhǔn)則，進一步突出政治體制的這一特色，規(guī)范人民政協(xié)參政、議政、協(xié)商、監(jiān)督的職能體系及其實現(xiàn)方式，充分發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主和憲法政治中的角色效應(yīng)與獨特優(yōu)勢。
五、不斷完善的地方制度體系
1949年《共同綱領(lǐng)》和隨后的“五四”憲法確立的民族區(qū)域自治制度歷經(jīng)波折，隨著近三十年國家政治制度的不斷完善，已經(jīng)成為一類中國特色的地方制度；1949年具有臨時憲法性質(zhì)的共同綱領(lǐng)在民族政策一章中用四個條款對民族區(qū)域自治制度作了比較完整的規(guī)定；1954年憲法在序言、總綱和國家機構(gòu)一章中更為系統(tǒng)地規(guī)定了民族區(qū)域自治制度。20世紀(jì)50年代末由于受左傾錯誤的影響，民族區(qū)域自治制度的發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重波折，文化大革命期間更是遭受到嚴(yán)重破壞。1975年憲法對1954年憲法確定的民族區(qū)域自治制度作了許多刪改。1982年憲法繼承了1954年憲法有關(guān)民族區(qū)域自治制度的重要原則和制度，對民族區(qū)域自治制度的規(guī)定更加充實和完善。根據(jù)1982年憲法，于1984年通過并實施《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》。該法經(jīng)2001年和2005年兩次修改，民族區(qū)域自治制度更加完善。民族區(qū)域自治制度是一項基本政治制度，同時又是一類具有中國特色的地方制度。上個世紀(jì)的后20年，在一國兩制思想的實踐中，誕生了一種新的地方制度，即特別行政區(qū)制度，適用于香港和澳門。中國目前至少存在著兩類特別地方制度，它們體現(xiàn)了單一制國家結(jié)構(gòu)下中央與地方的多元關(guān)系，體現(xiàn)了不同情形下中央與特別地方不同程度的分權(quán)。香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法，以及民族區(qū)域自治法，已經(jīng)形成了一個重要的憲法領(lǐng)域，地方自治是這些特別地方制度的基本特征。憲法確立的中國特色的地方制度具有多元化特征，地方制度體系由一般地方制度和特別地方制度構(gòu)成，一般地方制度就是指一般行政區(qū)域制度，特別地方制度包括民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度等。一般行政區(qū)域制度、民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度的共同主題是中央與地方的關(guān)系，中央與一般行政區(qū)域的關(guān)系同中央與香港、澳門和民族區(qū)域自治地方的關(guān)系在本質(zhì)上沒有不同，差異表現(xiàn)在中央控制程度和地方自治程度上。可以這樣說，地方自治不僅是特別地方制度的基本原則，也應(yīng)當(dāng)成為一般地方制度的重要原則�；蛘呖梢赃@樣說，中央與各類地方的關(guān)系都要遵循主權(quán)統(tǒng)一和適度分權(quán)原則。
完善中國特色的地方制度體系，需要關(guān)注一般行政區(qū)域制度的創(chuàng)新和變革，有必要從基本政治制度的高度看待特別行政區(qū)制度甚至所有中央與地方關(guān)系，因為它們體現(xiàn)著國家主權(quán)原則并不同程度地確立了地方自治制度。[12]不僅需要明確中央與地方關(guān)系的多重關(guān)系，明確中央與地方在事權(quán)、財權(quán)和制度權(quán)上的合理劃分，適時制定中央與地方關(guān)系基本法，在憲法政治的意義上逐步實現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化；還需要謹(jǐn)慎推行行政管理體制改革中不斷擴展行政部門垂直體制的做法，慎重對待司法體制改革領(lǐng)域關(guān)于跨行政區(qū)域設(shè)置法院、在檢察一體化過程中確立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制等主張，以避免削弱地方政權(quán)的完整性�？h級以上各級地方政權(quán)是一個由立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等構(gòu)成的完整的權(quán)力體系，削減任何一種權(quán)力要素和職權(quán)部門都會不同程度地構(gòu)成對地方政權(quán)完整性的損害。行政管理體制改革中的行政權(quán)力上收和實行垂直體制，使地方政府的權(quán)力和能力大打折扣，在一定程度上削弱了地方政權(quán)的相對獨立地位。前幾年盛行的跨區(qū)域設(shè)置法院的主張和建立完全的檢察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的觀點，局限于司法體制改革的視閾，同樣忽視了地方政權(quán)的相對獨立地位，這類以損害地方政權(quán)完整性為代價的司法改革方案并不可取。完善有中國特色的地方制度體系，需要關(guān)注特別行政區(qū)制度的完善和發(fā)展。不僅需要總結(jié)香港、澳門基本法的實踐經(jīng)驗，正視基本法實施過程中存在的問題，在憲法政治的意義上調(diào)適中央與香港、澳門特別行政區(qū)的關(guān)系；還需要關(guān)注臺灣地區(qū)憲法改革與憲政轉(zhuǎn)型，以及海峽兩岸政治關(guān)系憲政化。盡管海峽兩岸關(guān)系錯綜復(fù)雜，“一個中國”原則下大陸和臺灣之間存在靈活多樣的關(guān)系模式，但有一點是可以肯定的，即“一個中國”原則具有政治和法律雙重意義。完善中國特色的地方制度體系，需要為國家統(tǒng)一設(shè)計完善的政體與全版憲法，這是中國憲法政治建設(shè)面向未來的重大課題。
結(jié)語、中國憲政的美好未來
回顧六十多年來中國憲法政治的發(fā)展，道路是曲折的；展望中國憲法政治的未來，前景可以期待。1949年《共同綱領(lǐng)》已經(jīng)成為一份彌足珍貴的歷史遺產(chǎn)。這份歷史遺產(chǎn)既是制度的又是文化的，不僅在于《共同綱領(lǐng)》本身，還在于《共同綱領(lǐng)》的產(chǎn)生過程，以及以《共同綱領(lǐng)》的形成過程為基礎(chǔ)的建國過程，這是一個民主協(xié)商的過程，反映了新中國早期憲政所實踐的民主和共和思想。近十幾年來，代議民主與參與民主相結(jié)合、選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合、黨內(nèi)民主與社會民主相結(jié)合，已經(jīng)形成了一股有特色和有氣勢的民主潮流。這股潮流蘊含著豐富的共和元素，與六十年前《共同綱領(lǐng)》制定過程的共和思想一脈相承。重新泛起的共和思想將對中國憲政建設(shè)模式和發(fā)展進程產(chǎn)生極為重要的影響。從1949年至今，六十多年來的憲法政治呈現(xiàn)“√”軌跡。在六十多年的憲法建設(shè)過程中，盡管有近二十年的“無憲”甚至“反憲”時期，但經(jīng)歷滑坡、走過彎路之后，“八二”憲法基本上接續(xù)了“五四”憲法，中國憲政開始了爬坡之旅。改革開放三十多年來，不斷加強憲法典的完善和憲法相關(guān)法制建設(shè)，逐步推動國家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系轉(zhuǎn)型，逐步完善貫徹中國特色分權(quán)原則的橫向與縱向權(quán)力體制，由此形成的公民權(quán)利體系、國家政權(quán)體系、地方制度體系等，為中國憲法政治的未來做了堅實的鋪墊；依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，國家尊重和保障人權(quán)，已經(jīng)成為國家的基本治國方略和政治價值觀，成為憲法制度建設(shè)的基本綱領(lǐng)，成為中國憲法政治發(fā)展的引擎和指南；最近幾年來，憲法的地位一直處于上升狀態(tài)，對政治生活的作用也日益明顯，“憲法至上”已經(jīng)由正在普及的觀念明確成為政治語言。[13]“憲法至上”的政治認(rèn)同和“依憲執(zhí)政”的政治選擇將成為憲法政治建設(shè)和發(fā)展的政治保障。有共同綱領(lǐng)留下的憲法政治文化遺產(chǎn)、“五四”憲法創(chuàng)建并由“八二”憲法承繼和發(fā)展的政治制度基礎(chǔ)、憲法修正案規(guī)定的依法治國和人權(quán)保障的指向，以及憲法至上與依憲執(zhí)政的政治保障，中國憲法政治一定會走向人們期待的未來。
【注釋】
[1]《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第434頁。
[2]《董必武選集》，人民出版社1985年版，第407頁。
[3]《建國以來毛澤東文稿》第1冊，中央文獻出版社1987年版，第417頁。
[4]斯大林：《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案的報告》，人民出版社1954年版，第13頁。
[5]參見韓大元《憲法學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第160頁。
[6]2010年3月8日，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大一次會議上作全國人大常委會工作報告指出：以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。2011年10月２７日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國特色社會主義法律體系》白皮書指出：中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體。
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