[ 劉恒壽 ]——(2015-3-11) / 已閱13635次

說(shuō)明：本文于1989年公開(kāi)發(fā)表，原標(biāo)題為:西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家文官制度探析。由于受條件的制約，不可避免的具有許多瑕疵。需要指出的是，有的雜志未經(jīng)本人同意，轉(zhuǎn)載了本文時(shí)，其編輯人員在文字、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等方面所作的修改都是錯(cuò)誤的。其他雜志轉(zhuǎn)載時(shí)出現(xiàn)了同樣的錯(cuò)誤。這次發(fā)表，只是把標(biāo)題改為：資本主義國(guó)家公務(wù)員制度探析；糾正了某些雜志轉(zhuǎn)載時(shí)出現(xiàn)的錯(cuò)誤；增加我國(guó)公務(wù)員法的相關(guān)內(nèi)容，沒(méi)有做其它修改。　　
目前，一些資本主義國(guó)家實(shí)行的公務(wù)員制度，（也稱文官制度），是指國(guó)家對(duì)公職人員的考試、任用、考核、監(jiān)督、升降、薪資、獎(jiǎng)懲、退休、免職等人事管理制度。這種制度的建立，對(duì)于維護(hù)資本主義國(guó)家的統(tǒng)治，發(fā)揮了無(wú)可置疑的的積極作用，已被許多國(guó)家所采用。
　　一、公務(wù)員制度的由來(lái)。公務(wù)員制度，作為一種上層建筑，是由資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。早在十七世紀(jì)后期，英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，隨著社會(huì)形態(tài)的的根本性轉(zhuǎn)化，國(guó)家統(tǒng)治的決策權(quán)也由國(guó)王轉(zhuǎn)移到了議會(huì)。在這種嶄新的社會(huì)制度下，各政黨對(duì)于國(guó)家公務(wù)員的任用，競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)激烈。執(zhí)政黨利用國(guó)會(huì)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的條件，在國(guó)家公務(wù)員任免事項(xiàng)上任人唯親的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，妨礙了英國(guó)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展。為此，英國(guó)經(jīng)過(guò)200多年的改革，到十九世紀(jì)后期才建立了比較穩(wěn)定、公正、高效的公務(wù)員制度。美國(guó)的公務(wù)員制度也同樣走過(guò)了曲折的道路。1829年，美國(guó)第七任總統(tǒng)杰克遜主張：“服官者屬于選舉的勝利者”。他認(rèn)為，這樣不僅符合民意，而且能夠最大限度的發(fā)揮執(zhí)政黨的作用。但實(shí)踐證明，其結(jié)果適得其反，弊端百出，主要表現(xiàn)：一是任用公務(wù)員不問(wèn)學(xué)歷、能力、年齡、經(jīng)濟(jì)狀況等情形，有些公務(wù)員由于知識(shí)、品行、健康方面的不足，不能適應(yīng)崗位工作的需求；二是公務(wù)員利用在政府的特殊地位，以權(quán)謀私現(xiàn)象嚴(yán)重；三是每經(jīng)過(guò)一次總統(tǒng)選舉，便發(fā)生一次風(fēng)暴式的人事變化。由于新任公務(wù)員對(duì)工作不熟悉，行政管理效能低下，直接影響到美國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，美國(guó)國(guó)會(huì)于1883年制定了公務(wù)員法，建立了脫離政黨的聯(lián)邦公務(wù)員制度，確立了考試選拔人才的“功績(jī)制度”。
　　英美公務(wù)員制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)西方資本主義國(guó)家公務(wù)員制度的形成、完善，起到了一定的促進(jìn)作用。
　　二、公務(wù)員等級(jí)。西方資本主義國(guó)家對(duì)公務(wù)員的稱謂各不相同，英國(guó)叫“文職公務(wù)人員”，法國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、日本叫“公務(wù)員”，美國(guó)叫“文官”或“職業(yè)文官”或“政府雇員”。盡管稱謂不同，但都是根據(jù)錄用時(shí)的知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力、任職性質(zhì)和重要程度分為若干等級(jí)。
　　英國(guó)的文職公務(wù)人員分“政務(wù)官”和“事務(wù)官”兩大類。政務(wù)官負(fù)責(zé)政策的制定，這些人通常是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人物，通過(guò)政黨選舉的成敗而任免。事務(wù)官負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，他們則是通過(guò)考試量才錄用，不受政黨選舉的影響，職業(yè)比較穩(wěn)定。事務(wù)官分為行政、執(zhí)行、事務(wù)、勤雜四級(jí)。行政級(jí)是一些學(xué)識(shí)豐富、能力較強(qiáng)的高級(jí)行政管理人員，是政府制定政策的參謀助手。此類文職公務(wù)人員一般都是名牌大學(xué)畢業(yè)，并取得較高學(xué)位的優(yōu)等生，是國(guó)家通過(guò)考試擇優(yōu)錄用的高級(jí)人才。進(jìn)入行政級(jí)之后，晉升較快，經(jīng)過(guò)十二年左右的時(shí)間，有的就當(dāng)上了國(guó)家副部長(zhǎng)。執(zhí)行級(jí)一般受過(guò)高等教育或者高級(jí)中等教育的優(yōu)等生，他們不與大臣發(fā)生直接聯(lián)系，擔(dān)任承上啟下的中級(jí)職務(wù)。事務(wù)級(jí)一般是具有高中以上文化程度，主要擔(dān)任文書(shū)，助理、檔案、會(huì)計(jì)等日常工作。勤雜級(jí)主要是一些擔(dān)任輔助性事務(wù)工作的人員。
　　美國(guó)的文官分為四大類，即：高級(jí)管理人員，專業(yè)技術(shù)人員，行政人員，職員和辦公室工作人員。
　　法國(guó)的公務(wù)員也分為四類：第一類是受過(guò)高等教育，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或高級(jí)職務(wù)者；第二類是具有高等或者中等文化程度，屬于一般政策執(zhí)行者；第三類是具有中學(xué)文化程度，從事打字，速記，郵遞等事務(wù)工作；第四類是受過(guò)初級(jí)文化教育的勤雜人員。
　　聯(lián)邦德國(guó)的公務(wù)員與日本相似，都是分為兩大類：一類是特別職位公務(wù)員。如內(nèi)閣總理、國(guó)務(wù)委員、部長(zhǎng)等，是屬于不適用聯(lián)邦公務(wù)員法的高級(jí)官員；另一類是一般職務(wù)公務(wù)員，按照聯(lián)邦公務(wù)員法進(jìn)行選拔任免。
　　三、西方公務(wù)員制度的幾個(gè)主要特點(diǎn)。西方資本主義國(guó)家的公務(wù)員制度從19世紀(jì)50年代開(kāi)始建立，至今已有２00多年。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期歷史性的改革，逐漸形成了對(duì)公務(wù)員的考試、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、待遇、培訓(xùn)、晉升、調(diào)動(dòng)、辭退、退休以及分類管理等一套比較完善的法律制度。其主要特點(diǎn)是：
　　1、公務(wù)員是經(jīng)過(guò)公開(kāi)考試擇優(yōu)錄用的、長(zhǎng)期任職的政府文職公務(wù)人員，不與內(nèi)閣共進(jìn)退。公務(wù)員不包括政黨官員、議會(huì)官員和法官、檢察官，也不包括總統(tǒng)任命的內(nèi)閣成員，更不包括軍事人員。
　　2、通過(guò)考試擇優(yōu)錄用。英國(guó)樞密院在1870年就明令規(guī)定：“凡未經(jīng)考試并持有文官事務(wù)委員會(huì)頒發(fā)的資格證書(shū)者一律不得從事任何行政官職”。二百多年來(lái)，英國(guó)一直沿用這一規(guī)定，對(duì)職業(yè)文官進(jìn)行嚴(yán)格的錄用考試。
　　美國(guó)的文官制度受英國(guó)的影響，但又有自己的特點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)“機(jī)會(huì)均等”，任何人都有在任何行業(yè)顯示其才能的機(jī)會(huì)，政府的一切職位均向社會(huì)開(kāi)放。美國(guó)的所謂“功績(jī)制度”主要表現(xiàn)是：第一，錄用各類文官的考試，沒(méi)有學(xué)歷、年齡的嚴(yán)格限制；第二，社會(huì)上各階級(jí)和各階層都有應(yīng)考競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)和權(quán)利；第三，考試的內(nèi)容，僅限于職務(wù)上所需要的特殊專門知識(shí)。
　　日本明治維新以后，先后頒發(fā)了《文官任用令》和《文官考試規(guī)則》等法律，規(guī)定“任用須經(jīng)考試合格”。戰(zhàn)后，通過(guò)法律程序制定相關(guān)法律，使日本公務(wù)員考試、擇優(yōu)錄用制度得到了進(jìn)一步的規(guī)范和完善。
　　3、公務(wù)員的待遇。西方國(guó)家公務(wù)員的工資是根據(jù)其職務(wù)行為的復(fù)雜性、困難程度、責(zé)任大小、勞動(dòng)強(qiáng)度、工作環(huán)境等因素確定的。公務(wù)員的工資分等級(jí)而定，除工資以外，還有獎(jiǎng)金和各種津貼。低等公務(wù)員的工資一般相等或者略高于同等情形的私營(yíng)企業(yè)職員；高級(jí)公務(wù)員的工資則低于同等情形的私營(yíng)企業(yè)職員。工資雖低，但是工作有保障，其他待遇優(yōu)厚，所以高級(jí)公務(wù)員職位仍然有相當(dāng)?shù)奈�引力。西方�?guó)家公務(wù)員除享受法定節(jié)假日外，還可以根據(jù)服務(wù)年限享有帶薪休假待遇。此外，還享有國(guó)家法律規(guī)定的由國(guó)家支付保險(xiǎn)、醫(yī)療、退休等一些福利。由國(guó)家財(cái)政支付、并根據(jù)ＧＤＰ增長(zhǎng)比例為依據(jù)增加公務(wù)員退休金的國(guó)家并不少見(jiàn)。我國(guó)《公務(wù)員法》制定時(shí)充分吸收了大陸法系和英美法系的一些國(guó)家的做法，形成了現(xiàn)行公務(wù)員制度�！豆珓�(wù)員法》第七十五條規(guī)定：公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。第七十六條規(guī)定：公務(wù)員按照國(guó)家規(guī)定享受福利待遇。國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高公務(wù)員的福利待遇。第七十七條規(guī)定：國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。第七十八條規(guī)定：任何機(jī)關(guān)不得違反國(guó)家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)政策，擅自提高或者降低公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)待遇。任何機(jī)關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資。第七十九條規(guī)定：公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)、退休金以及錄用、培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)、辭退等所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，予以保障。有人把《公務(wù)員法》確立的公務(wù)員退休制度與企業(yè)退休制度相比較稱之為雙軌制，但是我國(guó)公務(wù)員這種退休制度并非中國(guó)獨(dú)有。
　　四、對(duì)公務(wù)員的法律監(jiān)督。為了防止國(guó)家公務(wù)員利用職務(wù)依權(quán)謀私，貪污受賄，西方各國(guó)不僅頒布了《公務(wù)員法》，對(duì)公務(wù)員的職權(quán)范圍、工作程序、權(quán)利義務(wù)和工作效率等作出了明確規(guī)定，而且還建立了相應(yīng)的行政訴訟制度，實(shí)行有效的監(jiān)督。西方資本主義國(guó)家的行政訴訟制度主要有兩種：一是分離制。即設(shè)立行政法院，專門負(fù)責(zé)承辦行政訴訟案件；二是合并制。即行政案件與其他案件一樣，均由普通法院審理。
　　大陸法系國(guó)家一般都設(shè)立了行政法院處理行政案件。如法國(guó)是建立行政法院最早的國(guó)家，1799年拿破侖一世時(shí)，在中央設(shè)立了行政法院，依法對(duì)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督。現(xiàn)在已形成了最高行政法院、各地行政裁判所或?qū)ｉT行政法庭組成的行政審判系統(tǒng)，最高行政法院既是法律和行政管理措施的咨詢機(jī)關(guān)，又是行政訴訟案件的終審法院。聯(lián)邦德國(guó)受法國(guó)的影響，于1906年1月21日頒布了《聯(lián)邦行政法院法》，并規(guī)定了行政法院獨(dú)立于司法系統(tǒng)，設(shè)柏林聯(lián)邦最高行政法院、州高級(jí)行政法院、地方行政法院三級(jí)。各級(jí)行政法院都是相應(yīng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的一部分，行政法官屬于國(guó)家行政人員，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任免。但是，行政法院的地位高于一般行政部門，并有獨(dú)立審判權(quán)。
　　英美法系國(guó)家與法國(guó)等大陸法系國(guó)家不同，一般不設(shè)專門的行政法院，行政案件由普通法院管轄。但20世紀(jì)以后，這種情形有所改變。隨著資本主義國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)矛盾更加突出，在這種情況下，為了緩和社會(huì)矛盾，西方各國(guó)的行政裁判機(jī)構(gòu)有了迅速的發(fā)展。如英國(guó)在1983年以前就建立了2000多個(gè)行政裁判所。美國(guó)目前已經(jīng)建立了不少行政裁判機(jī)構(gòu)，如國(guó)家勞工關(guān)系局等。這些行政裁判機(jī)構(gòu)主要處理行政爭(zhēng)議和糾紛。
　　總之，資本主義國(guó)家的公務(wù)員制度，具有鮮明的社會(huì)形態(tài)特色。但是，他的一些先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和方法，還是值得我們認(rèn)真研究和借鑒的。