[ 溫志光 ]——(2013-9-25) / 已閱7235次
目前，多個省份規(guī)定由人民檢察院和紀檢監(jiān)察機關對人民法院的執(zhí)行違法和怠于執(zhí)行行為進行檢察督促和責任追究。這種以外力督辦為主的執(zhí)行監(jiān)督局面不僅給當事人平添了訴累，也給法院的社會形象帶來了極大的危害。所以，筆者認為必須以法律為依據，以實踐為基礎，建設完善法院內部的執(zhí)行監(jiān)督程序，努力形成一種以法院系統(tǒng)內部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督為輔的內緊外寬的執(zhí)行監(jiān)督局面。完善執(zhí)行監(jiān)督程序和執(zhí)行監(jiān)督措施，首先需要解決以下幾個方面的基礎性問題：
一、科學界定執(zhí)行機構屬性
執(zhí)行機構的屬性應當按照其工作性質和機構職能進行科學界定。執(zhí)行裁決機構因其案件具有被動性、中立性、公正性、終局性的司法特性，具有準司法性質，其上下級管理應當堅持監(jiān)督與指導的關系。執(zhí)行實施機構因其具有主動性、單方性、效率性、非終局性的行政特性，具有準行政性質，其上下級管理應當堅持統(tǒng)一領導、統(tǒng)一管理。我國目前在法院下設執(zhí)行局這一具有行政領導色彩的機構，雖并非絕對不可，但以司法原則和司法方式來管理行政性工作，就會影響其執(zhí)行效率。而在執(zhí)行局下設執(zhí)行裁決機構這一準司法機構，以行政的方式來管理審判性工作，則難免影響執(zhí)行裁判工作的中立性，難以真正實現裁執(zhí)分離的司法政策。所以，只有將執(zhí)行裁決機構，以審判部門進行管理，明確適用審級監(jiān)督、再審監(jiān)督和檢察院抗訴監(jiān)督，才能真正堅持裁執(zhí)分離的司法政策。而執(zhí)行局則專職于執(zhí)行實施和執(zhí)行管理這些行政行為，建立執(zhí)行監(jiān)督體制，實現真正的統(tǒng)一領導、統(tǒng)一管理，提高效率，為解決執(zhí)行難和“執(zhí)行亂”創(chuàng)造體制基礎。
二、確認執(zhí)行機構主體資格
目前，執(zhí)行裁決案件主要有兩類：一類是審查仲裁裁決、公證債權文書等是否予以執(zhí)行；審查處理案外人對執(zhí)行標的的異議；變更追加被執(zhí)行主體；審查對財產分配方案的異議等涉及案件實體權利的準民事訴訟案件；另一類是審查執(zhí)行案件當事人提出的執(zhí)行行為違法的執(zhí)行異議；對罰款、拘留決定的復議等準行政訴訟案件。對這兩類案件統(tǒng)一適用民事訴訟法的程序性規(guī)定，難免使后一類案件的申請人處于維權弱勢一方的地位。而實踐中執(zhí)行異議裁決機構在審查后一類案件時，無意中也在適用著行政復議和行政訴訟當中的一些程序性規(guī)定，例如由作出違法執(zhí)行行為的法院一方承擔舉證不利的責任，而不是由主張執(zhí)行行為違法的當事人一方承擔舉證不能的責任。
事實上執(zhí)行行為類似于行政執(zhí)法行為，執(zhí)行異議及其復議的申請人處于維權相對弱勢的一方，對其救濟應當參照行政復議和行政訴訟的相關法律和程序，才能真正維護當事人的合法權利。執(zhí)行申訴應當類似于行政復議，但其監(jiān)督方法更為靈活多樣。執(zhí)行異議的處理類似于行政訴訟的一審程序，對執(zhí)行異議的復議類似于行政訴訟的二審程序，應當參照行政訴訟法及其相關程序中的一些做法，以作出執(zhí)行行為的執(zhí)行局為被告，兩者都應當實行舉證責任倒置，可以實行聽證制度，只有這樣才能使當事人的合法權益得到切實的保障。但是，這就需要民事訴訟法執(zhí)行程序規(guī)定或者以后的執(zhí)行法律賦予執(zhí)行局參加行政復議和訴訟的主體資格。其實，在這一點上我們可以參照銀行等金融機構法人的分支機構，雖然執(zhí)行局不能成為獨立公法人，但可以形成符合自己規(guī)律的比較獨立的行政管理模式，也可以賦予其參加復議和訴訟的主體資格，只是最終責任仍需要由所屬法院來承擔。但是，由于此類訴訟的責任承擔多是對執(zhí)行行為的正確與否作出認定，對錯誤的執(zhí)行行為責令糾正。法院對自己的錯誤行為錯之為錯之，知錯能改之，有利于維護法院良好的形象，沒有必要護短。需要承擔國家賠償責任的，又跟普通的司法賠償一樣。
三、明確執(zhí)行監(jiān)督部門和機構
要明確執(zhí)行申訴案件的處理部門和機構，就必須對執(zhí)行申訴案件的性質有一個科學的認識。對于審判案件的監(jiān)督由于法律有明確的再審程序規(guī)定，由審監(jiān)庭受理，沒有任何疑問。但是，對于執(zhí)行案件的監(jiān)督，由于執(zhí)行工作具有行政性特性，故其監(jiān)督應當既有司法性質的裁判性監(jiān)督，又有行政性質的監(jiān)督。對于裁判性質的監(jiān)督民事訴訟法第二百零二條有了執(zhí)行異議的規(guī)定，但是對于行政性質的監(jiān)督民事訴訟相關規(guī)定只是簡單規(guī)定可以向上級法院申訴，沒有明確監(jiān)督的性質，也沒有明確監(jiān)督程序，只是一些零碎的監(jiān)督措施，故實踐中也沒有明確的監(jiān)督部門。所以，明確執(zhí)行行政監(jiān)督的性質，完善執(zhí)行監(jiān)督基礎，構建執(zhí)行行政監(jiān)督程序，明確執(zhí)行行政監(jiān)督部門后，才能用好執(zhí)行行政監(jiān)督措施。
由于執(zhí)行行政監(jiān)督不同于裁判性質的監(jiān)督，強調命令性、效率性，故最好由執(zhí)行局設立專門的執(zhí)行監(jiān)督機構受理最為合理。而審監(jiān)庭則應當明確對執(zhí)行復議裁決不服具有依據審判監(jiān)督程序啟動再審的受理權�，F在因執(zhí)行局隸屬于法院之下，故執(zhí)行異議的處理，還不能適用行政訴訟法的相關規(guī)定，但其實質具有行政訴訟一審的效果，當事人提起復議為最終處理決定，實質具有行政訴訟二審終審的效果，故對執(zhí)行異議復議不服的，只能依據審判監(jiān)督程序，提起再審。
四、完善執(zhí)行考核和人事監(jiān)督
執(zhí)行監(jiān)督不同于審判監(jiān)督中的審級監(jiān)督和再審監(jiān)督以一紙判決或裁定對相關部門的判決或裁定作出否定即可，而是必須實實在在的督促相關部門作出行為改正。執(zhí)行監(jiān)督絕不是一種簡單的說教工作，而是監(jiān)督與被監(jiān)督兩種力量的博弈。在沒有權力支撐的狀態(tài)下，監(jiān)督部門只能是屢戰(zhàn)屢敗，最終不戰(zhàn)而敗。所以，監(jiān)督部門必須對被監(jiān)督部門具有支配性或威懾性的權力支撐。否則，局限在口頭或書面上的監(jiān)督性措施都將流于形式。所以，完善執(zhí)行考核和人事監(jiān)督是完善執(zhí)行監(jiān)督基礎的關鍵。
《最高人民法院關于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第十一條明確規(guī)定：中級人民法院、基層人民法院和專門人民法院執(zhí)行機構的主要負責人在按干部管理制度和法定程序規(guī)定辦理任免手續(xù)前應征得上一級人民法院的同意。上級人民法院認為下級人民法院執(zhí)行機構的主要負責人不稱職的，可以建議有關部門予以調整、調離或者免職。這一規(guī)定正是賦予了上級人民法院對下級人民法院執(zhí)行機構的人事任免監(jiān)督權，邁出了完善執(zhí)行監(jiān)督基礎比較關鍵的一步。但是，該規(guī)定只是權力賦予，卻沒有程序規(guī)定。我們必須建立上級人民法院執(zhí)行機構對下級人民法院執(zhí)行機構的績效考核程序和方法，以進一步完善該規(guī)定賦予的人事任免監(jiān)督權這一執(zhí)行監(jiān)督的基礎。
同時，我們還應當賦予本級法院執(zhí)行監(jiān)督機構對本級執(zhí)行實施機構一定的績效考核權，通過相應的績效考核程序和獎懲激勵措施，切實督促執(zhí)行人員提高執(zhí)行效率，維護執(zhí)行公正。由于執(zhí)行工作的目的、方法、原則、管理和監(jiān)督等方面均不同于審判工作，所以，執(zhí)行工作的績效考核方法也應與審判工作的績效考核有所區(qū)別。其績效考核方法應當有利于鼓勵辦案人員多辦案、多辦難案，多結案、多結積案，案款早到位、早發(fā)放，有利于監(jiān)督下級法院和同級法院執(zhí)行人員不敢違法執(zhí)行、不敢怠于執(zhí)行。最后，對執(zhí)行人員的人事處理建議決定應當嚴格依照考核辦法進行。
五、完善執(zhí)行網絡監(jiān)督機制
執(zhí)行監(jiān)督網絡體系的利用一方面拓寬了執(zhí)行監(jiān)督的渠道、提供了便捷的監(jiān)督方法，另一方面也是執(zhí)行監(jiān)督公開化的一個重要措施。通過網絡可以使執(zhí)行監(jiān)督機構以最快捷的方式了解案件辦理情況，主要是監(jiān)督延期超期辦理的情況。目前，我國已經建立全國執(zhí)行網，所有執(zhí)行案件的基本信息都必須錄入執(zhí)行網。該執(zhí)行網建立了案件超期預警信息和強制措施延期預警信息，是一個行使執(zhí)行監(jiān)督權很好的工具。但是，目前出現的問題是只預警不監(jiān)督，無法起到執(zhí)行網絡監(jiān)督應有的效果。
筆者認為在完善了執(zhí)行監(jiān)督權力基礎和執(zhí)行監(jiān)督具體程序的基礎上，這一狀況自然會有明顯的改善。執(zhí)行監(jiān)督網絡在現行聯(lián)結上下級法院執(zhí)行機構的基礎上，還應當連接信訪窗口和立案窗口，對于下級和同級法院強制措施超期未解除、超期未結案件自動轉入執(zhí)行監(jiān)督的案件和信訪窗口轉入立案窗口、立案窗口轉入執(zhí)行監(jiān)督的案件，自上而下直接轉入各級執(zhí)行領導的用戶名下，作出的監(jiān)督決定由各級領導自下而上轉入簽批。通過網絡化的辦公程序，能夠使得行政權的行使公開化，使行政領導和執(zhí)行人員的責任機制落到實處。
（作者單位：山西省晉中市中級人民法院）
