[ 韋柳娜 ]——(2013-11-8) / 已閱29406次

　　美國(guó)社會(huì)學(xué)法學(xué)家龐德說(shuō)過(guò)：“法律的生命在于它的實(shí)行�！边@說(shuō)明法律的實(shí)施是十分重要的。法律的最明顯的特征在于它的適用性。憲法作為“法律的法律”也不例外，它只有被實(shí)施，調(diào)整社會(huì)關(guān)系并發(fā)生實(shí)效，才能體現(xiàn)其作為法律的價(jià)值與作用，才能更有效地樹(shù)立起法律至高無(wú)上的權(quán)威——憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，它的實(shí)施與否尤為重要，關(guān)系到國(guó)家整個(gè)法律體系的尊嚴(yán)與權(quán)威。然而，正如有的學(xué)者寫到的：“在走向法治的今天，普通法律已越來(lái)越深入大眾生活，為廣大民眾所熟悉。如刑法早就為人們所熟知，民法和經(jīng)濟(jì)法也為廣為人們運(yùn)用來(lái)解決自己的糾紛，行政法也在日益走向大眾生活，民告官已成為耳熟能詳?shù)脑捳Z(yǔ)，惟有憲法在現(xiàn)實(shí)生活中仍默默無(wú)聞，備受冷落�！盵1]如何才能保證憲法有效地實(shí)施，發(fā)揮其應(yīng)有的實(shí)效呢？本文通過(guò)查找現(xiàn)階段我國(guó)憲法實(shí)施保障中的問(wèn)題與不足，從而尋求能夠適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展需要的憲法實(shí)施保障途徑。


一．我國(guó)憲法實(shí)施保障制度的現(xiàn)狀。

憲法保障制度，即所有能夠使憲法實(shí)施過(guò)程順利進(jìn)行、各類主體嚴(yán)守憲法、并使憲法規(guī)范落實(shí)實(shí)現(xiàn)的制度的總稱。我國(guó)憲法實(shí)施的保障制度是在1954年憲法中首次確定并開(kāi)始運(yùn)行的，主要包括憲法修改、憲法解釋、憲法監(jiān)督等，由于設(shè)計(jì)上的不足和缺少具體程序，加之“左”傾思想干擾，這些規(guī)定的憲法保障作用未能得到很好的發(fā)揮�！拔母铩敝斜恢靡慌远�名存��(shí)亡。1975年憲法徹底取消了憲法保障制度的規(guī)定，形成這方面的立憲空白。1978年憲法雖然規(guī)定了憲法監(jiān)督和憲法解釋，并有所改進(jìn)，但還是達(dá)不到1954年立法的水平。直到1982年現(xiàn)行憲法頒布，我國(guó)的憲法監(jiān)督保障制度才趨于定型。依照憲法規(guī)定，我國(guó)憲法實(shí)施的監(jiān)督和保障制度主要有以下內(nèi)容：一是規(guī)定了憲法的最高法律地位和效力。憲法是“國(guó)家根本大法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”這是對(duì)憲法實(shí)施提供的宣言性保障，其意義在于為其他憲法保障體制提供最高憲法依據(jù)，并具有推動(dòng)憲法意識(shí)建設(shè)的巨大社會(huì)政治作用。二是規(guī)定了憲法的嚴(yán)格修改程序。憲法修改必須由全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人大代表提議，并由全國(guó)人大全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)，以維護(hù)憲法的穩(wěn)定性，保障憲法的嚴(yán)肅性。這是對(duì)憲法實(shí)施的程序保障。三是規(guī)定了監(jiān)督和保證憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)。憲法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，是行使憲法監(jiān)督權(quán)機(jī)關(guān)。全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行，從而建立起從中央到地方監(jiān)督和保證憲法實(shí)施的體系。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》的規(guī)定，由全國(guó)人大設(shè)立的各專門委員會(huì)協(xié)助最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。這些規(guī)定表明了我國(guó)憲法監(jiān)督體制的重大發(fā)展。它不僅彌補(bǔ)了原來(lái)由全國(guó)人大行使監(jiān)督憲法實(shí)施職權(quán)的不足，保證了我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)得以經(jīng)常性行使這一職權(quán)，而且各專門委員會(huì)又可在這方面從事具體的審議工作，使這一工作加強(qiáng)了組織基礎(chǔ)。四是強(qiáng)調(diào)一切組織和個(gè)人都有保證憲法實(shí)施的職責(zé)。它規(guī)定：“全國(guó)各族人民，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施的職責(zé)。五是規(guī)定了嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系，這是對(duì)憲法實(shí)施的統(tǒng)一性和合憲性保障。這套自上而下比較嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系，有力地維護(hù)了憲政法制體系的運(yùn)行。


二．現(xiàn)階段我國(guó)憲法實(shí)施保障存在的問(wèn)題。

現(xiàn)行憲法實(shí)施20年來(lái)，黨和國(guó)家重視憲法宣傳教育，公民的法制觀念和憲法意識(shí)逐步增強(qiáng)，遵守執(zhí)行憲法總體收效較好。但是，也確實(shí)存在一些不能令人滿意的現(xiàn)象，暴露出現(xiàn)階段我國(guó)憲法實(shí)施的保障制度中存在諸多問(wèn)題。


（一）憲政思路需要改進(jìn)。

我國(guó)社會(huì)主義民主憲政制度就是人民代表大會(huì)制度，這一制度設(shè)計(jì)就是為了科學(xué)地配置權(quán)力，使其形成有效制約。我國(guó)現(xiàn)行憲法按照民主集中制原則，在人民代表大會(huì)體制下，對(duì)國(guó)家權(quán)力資源的配置總體是科學(xué)合理的，但我們也應(yīng)該看到，不時(shí)出現(xiàn)的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義、執(zhí)行難等問(wèn)題，不時(shí)發(fā)生的一些違憲現(xiàn)象，與國(guó)家權(quán)力資源配置在某些方面不盡科學(xué)合理，以及未能切實(shí)貫徹權(quán)力制約原則有關(guān)。特別是對(duì)執(zhí)法權(quán)的制約力度不足：一是立法對(duì)執(zhí)法缺乏有效制約，人大及其常委會(huì)缺少對(duì)“一府兩院”活動(dòng)的實(shí)質(zhì)控制權(quán)力，既無(wú)財(cái)政和人事任免等直接有效控制權(quán)，又無(wú)審計(jì)監(jiān)督和其他有效手段，無(wú)法制約執(zhí)法過(guò)程，致使人大監(jiān)督難以落實(shí)；二是執(zhí)法權(quán)力內(nèi)部缺少相互制約機(jī)制，除了刑事案件辦理中法律規(guī)定公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院存在一定程度的相互制約外，其他執(zhí)法活動(dòng)都只有本系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)權(quán)力行使的單向監(jiān)督，執(zhí)法權(quán)力間的平行和交叉雙向制約均不存在；三是具體執(zhí)法機(jī)能的配置與運(yùn)行缺乏相互制約，造成為政不廉，工作低效，執(zhí)法不力，執(zhí)法效果不佳。


（二）憲法立法與憲法的實(shí)際需要有一定差距。

我國(guó)憲法法制化建設(shè)進(jìn)度很快，但未產(chǎn)生應(yīng)有的憲法效益，關(guān)鍵問(wèn)題在于憲法立法本身與憲法實(shí)施的實(shí)際需要差距太大。憲法立法的需要無(wú)法滿足，憲法調(diào)整處于無(wú)序或被動(dòng)狀態(tài)，已有的憲法理論有些是不符合現(xiàn)階段中國(guó)憲法實(shí)施的實(shí)際，有些是盲目照搬外國(guó)法條，只求立法“民主”而不考慮有無(wú)可行性，有些是閉門生造缺乏實(shí)際規(guī)范作用。憲法規(guī)范具有一般法律規(guī)范的共同屬性，又有不同于其他法律規(guī)范的特點(diǎn)，憲法規(guī)范的突出特點(diǎn)就是它的原則性、概括性、綱領(lǐng)性和抽象性，要使憲法得以真正實(shí)現(xiàn)，有待相關(guān)配套的法律使之具體化。我國(guó)立法工作已經(jīng)取得了巨大的成就，以憲法為核心的有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已初步形成，但還不完善。其表現(xiàn)主要有兩個(gè)方面：一是《憲法》有許多原則性的規(guī)定還沒(méi)有相應(yīng)的法律加以具體化。二是有些規(guī)定雖有法律加以具體化但質(zhì)量不高。


（三）憲法實(shí)施監(jiān)督成效不大。

我國(guó)憲法實(shí)施監(jiān)督的法定體制是全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督和保障憲法實(shí)施的權(quán)力，這一體制在理論上是有優(yōu)越性的，但在實(shí)際中卻多有漏洞，監(jiān)督不力。一是全國(guó)人大和人大常委會(huì)的監(jiān)督和保障在實(shí)際上是很難做到的，全國(guó)人大每年開(kāi)會(huì)一次，每次半個(gè)月左右，根本沒(méi)有處理憲法監(jiān)督和保障工作的時(shí)間條件。人大常委會(huì)每?jī)蓚�(gè)月開(kāi)會(huì)一次，普通立法工作之繁重和大量日常性工作使其無(wú)法以足夠精力行使憲法監(jiān)督和保障的權(quán)力。全國(guó)人大及其常委會(huì)中精通法律的專業(yè)人士少（組成人員來(lái)自各部門、各地區(qū)、各方面、各民族）也使其難以勝任憲法監(jiān)督工作。此外，全國(guó)人大各專門委員會(huì)雖然按法律規(guī)定有責(zé)任協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行有關(guān)規(guī)范性文件的合憲性審查，但目前對(duì)審查備案的省級(jí)地方性法規(guī)已感力不從心。憲法的有關(guān)規(guī)定，在很多情況下只能是流于形式。二是缺乏與憲法監(jiān)督相配套的憲法性法律或規(guī)定，對(duì)監(jiān)督憲法實(shí)施的具體工作機(jī)構(gòu)、對(duì)象、方式、程序等沒(méi)有相應(yīng)的制度，使全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)無(wú)具體的法律規(guī)定和制度可供遵循。


（四）憲法在司法領(lǐng)域的適用性未能得到發(fā)揮。

憲法的適用性得不到體現(xiàn)，憲法不能像其他法律那樣進(jìn)入訴訟。從我國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，建國(guó)到如今，我國(guó)憲法還未成為人民法院裁判案件的直接依據(jù)，主要有兩個(gè)原因：一是憲法本身具有高度的抽象性。憲法規(guī)定的是國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是對(duì)國(guó)家政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度和公民的基本權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定。因此，憲法從其內(nèi)容上來(lái)看具有高度的綱領(lǐng)性和原則性，同時(shí)它又沒(méi)有具體懲罰措施，其法律效力往往是通過(guò)普通法律法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而不將憲法直接引入訴訟程序。二是從歷史來(lái)看，這似乎是我國(guó)司法實(shí)踐的一個(gè)慣例。早在1955年7月30日最高人民法院研字第11298號(hào)對(duì)當(dāng)時(shí)的新疆省高級(jí)人民法院曾作過(guò)一個(gè)批復(fù)，規(guī)定：“在刑事判決中，憲法不宜引為論罪科刑的依據(jù)�！币罁�(jù)這個(gè)批復(fù)，在實(shí)踐中就類推出這樣的慣例，即憲法既然不能作為刑事判決的依據(jù)，那么，它也就不能作為民事、行政等判決的依據(jù)了。至1986年10 月28日，最高人民法院在給江蘇省高級(jí)人民法院“關(guān)于制作法律文書(shū)應(yīng)如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)”中詳細(xì)規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例可以在制作法律文書(shū)中被引用。可見(jiàn)，該批復(fù)并未將憲法列入可以引用的法律規(guī)范文件之中，即對(duì)憲法是否可以被人民法院引用來(lái)判案采取回避態(tài)度，即不肯定，也沒(méi)有明確否定。正是這兩個(gè)“批復(fù)”的作用，使得“憲法不進(jìn)入訴訟”這一習(xí)慣延續(xù)至今。

顯然，憲法不能進(jìn)入訴訟在法理上是不通的。首先，憲法作為根本大法，它具有法律性和適用性。在這點(diǎn)上，和民法、刑法等法律都是一樣的；其次，憲法有自己的實(shí)在內(nèi)容，即公民的權(quán)利義務(wù)和國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)限的劃分及行使，是具有可訴性的；再次，盡管憲法的規(guī)則具有很強(qiáng)的原則性和高度的概括性，但這一點(diǎn)正好彌補(bǔ)了法律具有不周全性的漏洞，從而能靈活處理各種新的問(wèn)題和新情況；最后，憲法作為根本大法的地位也是其他法律替代不了的，它是我國(guó)法治建設(shè)的關(guān)鍵之所在。因此，憲法進(jìn)入訴訟是有充分理由的，是目前我國(guó)憲法實(shí)施中亟待解決的問(wèn)題之一。


（五）憲法意識(shí)未在社會(huì)中真正樹(shù)立。

古代思想家孟子云“徒善不足以為政，徒法不足以自行�！睉椃ㄒ病安蛔阋宰孕小保瑧椃ǖ膶�(shí)施需要全社會(huì)自覺(jué)地把憲法意識(shí)作為最高意識(shí)，把遵守憲法作為做高的行為準(zhǔn)則。因此，提高廣大人民的憲法意識(shí)，是保障憲法實(shí)施的重要條件之一。

憲法意識(shí)是法律意識(shí)的一種。它包括立憲、修憲、守憲、護(hù)憲等各方面的思想認(rèn)識(shí)，核心是樹(shù)立憲法是國(guó)家大法，違憲是最嚴(yán)重的違法的觀念。我國(guó)有著漫長(zhǎng)的封建社會(huì)歷史，舊中國(guó)基本上沒(méi)有實(shí)行過(guò)民主，因而也就不可能有作為“民主制度法律化”的憲法，這的導(dǎo)致人民憲法意識(shí)十分淡薄的歷史原因。新中國(guó)成立后特別是黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著社會(huì)主義民主和法制的發(fā)展，我國(guó)公民的法律意識(shí)逐步增強(qiáng)，但由于憲法還沒(méi)有進(jìn)入訴訟領(lǐng)域，社會(huì)主體在現(xiàn)實(shí)生活中難以全面地感受到憲法所帶來(lái)的價(jià)值，主體與憲法處于脫離狀態(tài)，這是造成人民憲法意識(shí)淡薄的現(xiàn)實(shí)原因。許多人存在著“法律很近，憲法較遠(yuǎn)”的錯(cuò)誤想法。人們普遍認(rèn)為違反刑法、民法、訴訟法等是違法行為，應(yīng)當(dāng)受到法律制裁，但對(duì)違反憲法的行為是否應(yīng)追究法律責(zé)任卻存在模糊認(rèn)識(shí)，以致產(chǎn)生“只怕違法，不怕違憲”的錯(cuò)誤觀念。


三．我國(guó)憲法實(shí)施保障制度的完善。

（一）完善憲政制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化權(quán)力制約。

1．改進(jìn)國(guó)家權(quán)力的配置。

憲法既是授權(quán)之法，又是控權(quán)之法。國(guó)家權(quán)力包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。在立法權(quán)方面，應(yīng)該進(jìn)一步明確全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院之間的權(quán)限范圍，進(jìn)一步明確中央立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限，以避免下位法對(duì)上位法的抵觸和重復(fù)，避免同位法如規(guī)章與規(guī)章之間的沖突和矛盾。在行政權(quán)方面，存在有的部門改該管的不管，不該管的硬管等現(xiàn)象。前者是權(quán)力的缺位，后者是權(quán)力的越位。在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)該進(jìn)一步明確政府職能，界定不同部門的職責(zé)范圍，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。避免“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”。在司法權(quán)方面，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)應(yīng)科學(xué)配置，按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求、健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)作的司法體制，從制度上保障審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的公平與正義。在推進(jìn)司法體制改革的過(guò)程中，應(yīng)該立足憲法，從憲政體制整體和宏觀的角度，構(gòu)建改革方案。

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