[ 王能干 ]——(2008-9-12) / 已閱34636次

淺談對(duì)憲法修改的幾點(diǎn)意見(jiàn)

王能干 徐厚清


　　我國(guó)現(xiàn)行的憲法頒布于1982年12月4日，后歷經(jīng)三次以“修正案”的方式作出的修改，共有17條條文。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次代表大會(huì)的召開以及我國(guó)在新世紀(jì)新階段全面建設(shè)小康社會(huì)之宏偉藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)的制定，修改現(xiàn)行憲法的呼聲正日益高漲。學(xué)者普遍認(rèn)為，現(xiàn)行憲法的某些規(guī)定與形勢(shì)的發(fā)展不相適應(yīng)，甚至制約和限制了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等各方面制度的良性發(fā)展。如果憲法不加以適時(shí)適當(dāng)?shù)男薷�，就無(wú)法體現(xiàn)憲法所追求的最高法律價(jià)值，更難以指導(dǎo)其他法律調(diào)整各項(xiàng)社會(huì)秩序，規(guī)范各項(xiàng)法律關(guān)系。雖然形勢(shì)的發(fā)展有“逼”著憲法修改的趨勢(shì)，但修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改、如何修改憲法卻并不僅僅是一個(gè)實(shí)踐的問(wèn)題，更是一個(gè)法律層面的問(wèn)題，需要進(jìn)行理性的思考。否則，盲目修改，只會(huì)導(dǎo)致憲法權(quán)威的喪失以及對(duì)憲法功能的損害，從而達(dá)不到應(yīng)有的效果。下面筆者僅就憲法修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改以及如何修改憲法談?wù)剮�點(diǎn)淺薄的意見(jiàn)，與各位學(xué)者切磋。

一、關(guān)于修改憲法的理由
　　目前絕大多數(shù)成文憲法的國(guó)家都會(huì)在憲法條文中規(guī)定可以對(duì)憲法進(jìn)行修改，只有極少數(shù)國(guó)家的憲法沒(méi)有規(guī)定專門的憲法修改程序，或者直接將憲法稱之為“永久憲法”，或者說(shuō)對(duì)憲法的修改加以非常嚴(yán)格的限制。從總的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，可以對(duì)憲法進(jìn)行修改應(yīng)該說(shuō)是毋容置疑的。問(wèn)題的關(guān)鍵是，所有國(guó)家的憲法都不會(huì)明確地說(shuō)，修改憲法的原因是什么，在什么情況下可以修改憲法，在什么情況下應(yīng)當(dāng)修改憲法。從各國(guó)的憲政實(shí)踐看，憲法修改的原因歸納起來(lái)有兩點(diǎn)：一是為了使憲法的規(guī)定適應(yīng)社會(huì)實(shí)際的發(fā)展和變化；二是為了彌補(bǔ)憲法規(guī)范在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的漏洞。用一個(gè)詞概括來(lái)說(shuō)，就是“拾遺補(bǔ)漏”。因?yàn)閷?shí)際的社會(huì)瞬息萬(wàn)變，再高明的立法家也無(wú)法預(yù)料十年后或者五十年后的社會(huì)究竟是怎樣的面貌，人們對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)是不是發(fā)生了改變，社會(huì)的各種基本矛盾和沖突又將如何變化。為了適時(shí)調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系，對(duì)憲法進(jìn)行某種程度的修改之必要性再也不會(huì)有人懷疑。但是這兩點(diǎn)理由果真就是修改憲法的最適合的理由嗎？筆者認(rèn)為，修改憲法的最深層次的原因應(yīng)該是憲法實(shí)際的規(guī)定與這個(gè)國(guó)家、社會(huì)以及人們追求的最高價(jià)值目標(biāo)不完全重合。這里的價(jià)值目標(biāo)包括幾個(gè)層面，如經(jīng)濟(jì)、政治、思想文化及法律方面的目標(biāo)。當(dāng)依照現(xiàn)行的憲法所涵蓋的指導(dǎo)人們實(shí)踐的一些規(guī)程無(wú)法達(dá)到這一最高價(jià)值目標(biāo)或者最高價(jià)值目標(biāo)發(fā)生了重大變化時(shí)，會(huì)有兩種結(jié)果的出現(xiàn)。一種結(jié)果是對(duì)憲法進(jìn)行修改，另一種情況是對(duì)最高價(jià)值目標(biāo)的修正。舉例來(lái)說(shuō)，1954年我國(guó)制定第一部憲法以前，《共同綱領(lǐng)》起著臨時(shí)憲法的作用。而隨著形勢(shì)的發(fā)展，國(guó)家的根本任務(wù)、國(guó)家的根本性質(zhì)、生產(chǎn)資料所有制以及公民的權(quán)利和自由方面發(fā)生了一系列深刻的變化，而《共同綱領(lǐng)》已不能滿足和適應(yīng)國(guó)家對(duì)社會(huì)進(jìn)一步向前發(fā)展的需要，于是就有了新中國(guó)第一部憲法的出籠。而到了1975年，“左”的思想肆意橫行和泛濫，國(guó)家或社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)發(fā)生了根本性的變化，即總的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴半A級(jí)斗爭(zhēng)”為重點(diǎn)，因此，1975年憲法可以說(shuō)是憲法規(guī)定與最高價(jià)值目標(biāo)不重合導(dǎo)致修憲的典型產(chǎn)物。再?gòu)膽椃ň唧w規(guī)定公民基本權(quán)利的規(guī)定看，現(xiàn)在普遍認(rèn)為修憲時(shí)應(yīng)當(dāng)增設(shè)的“遷徙權(quán)”，為什么會(huì)在1954年的憲法里規(guī)定有這一條而1982年憲法卻沒(méi)有呢？是因?yàn)?954年時(shí)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“遷徙權(quán)”有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)而1982年卻沒(méi)有呢？不是的。主要的原因在于1954年人們普遍認(rèn)為未來(lái)的政治、社會(huì)、生活模式下公民可隨意選擇定居地，是一種追求和向往，而1982年制憲時(shí)卻認(rèn)為遷徙權(quán)只會(huì)導(dǎo)致國(guó)家人口大量流動(dòng)從而影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。也就是說(shuō)，在憲法里規(guī)定某一項(xiàng)內(nèi)容時(shí)，并非就有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而是在憲法里要反映人們的最高價(jià)值目標(biāo)。再如現(xiàn)在很多學(xué)者提倡在未來(lái)的憲法中增設(shè)“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是基于以下邏輯推理而得出的：公民應(yīng)當(dāng)擁有一定的財(cái)產(chǎn)；公民的合法財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受法律保護(hù)；公民的合法勞動(dòng)收入和非勞動(dòng)收入是公民的財(cái)產(chǎn)即私有財(cái)產(chǎn)；私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)；私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。對(duì)于這種觀點(diǎn)是否正確，我們不去考慮，只從兩個(gè)方面來(lái)分析。第一，這種推理的本身就犯了邏輯上的錯(cuò)誤，合法的財(cái)產(chǎn)是私有財(cái)產(chǎn)，而私有財(cái)產(chǎn)是否都是合法財(cái)產(chǎn)呢？世界上會(huì)有哪一個(gè)國(guó)家的立法去保護(hù)非法的財(cái)產(chǎn)呢？第二，“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”應(yīng)當(dāng)算是一種最高的價(jià)值目標(biāo)，一旦這種價(jià)值目標(biāo)與現(xiàn)行憲法規(guī)定不重合時(shí)，就必須對(duì)憲法予以修改或者對(duì)最高價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行修正。而一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的最高價(jià)值目標(biāo)在某個(gè)時(shí)期并非都是正確的，當(dāng)錯(cuò)誤的價(jià)值目標(biāo)被寫進(jìn)憲法，只會(huì)導(dǎo)致混亂的產(chǎn)生。結(jié)合以上的分析，筆者認(rèn)為，導(dǎo)致憲法修改的深層次原因不是要對(duì)憲法進(jìn)行“拾遺補(bǔ)漏”，而是憲法實(shí)際的規(guī)定與這個(gè)國(guó)家、社會(huì)及人們追求的最高價(jià)值目標(biāo)不完全重合。而憲法修改的前提就是要審視這種最高價(jià)值目標(biāo)的正確性與合理性。不適當(dāng)?shù)男薷牟蝗绮恍�，而錯(cuò)誤的修改則只會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。

二、嚴(yán)格憲法修改程序的對(duì)象應(yīng)該包括憲法性法律

　　以上我們所談到的憲法修改，僅僅停留在修改1982年《中華人民共和國(guó)憲法》的前提和基礎(chǔ)上。即通常據(jù)說(shuō)的嚴(yán)格限制修改憲法、規(guī)定憲法修改的主體、程序等一系列內(nèi)容都只是針對(duì)1982年憲法的。筆者認(rèn)為，嚴(yán)格憲法修改的程序，不應(yīng)只針對(duì)1982年憲法，還應(yīng)包括憲法性法律。對(duì)這些憲法性法律的修改，亦應(yīng)當(dāng)給予一定程度的限制，將它們放在同1982年憲法同樣的高度來(lái)對(duì)待。筆者認(rèn)為主要的理由有：
　　（一）根據(jù)一般的理解，我國(guó)憲法的源源形式包括成文憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋、國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣等。單就憲法性法律而言，它們的效力層次如何定位？是等同于一般的法律，還是高于一般法律、僅次于憲法典或者說(shuō)等同于憲法典？我們說(shuō)，規(guī)定法律的效力層次，主要目的不在于給法律排座位，評(píng)判誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣，而在于解決一部法律和其他法律在內(nèi)容上的沖突與不協(xié)調(diào)，以哪一部法律為準(zhǔn)則來(lái)解決這種沖突和不協(xié)調(diào)的問(wèn)題�；�于法律的效力層次而建立起��(lái)的違憲審查制度，就是要審查或裁決某項(xiàng)立法或某種行為是否合憲。雖然我國(guó)尚未建立起健全的違憲審查制度，司法實(shí)踐中的案例極少，但畢竟這一問(wèn)題日漸凸現(xiàn)，有的甚至相當(dāng)嚴(yán)重。而這里所說(shuō)的是否合憲中的“憲”是不是單純的指憲法典呢？筆者認(rèn)為應(yīng)作廣義的解釋，包括憲法典和憲法性法律及其他憲法規(guī)范。目前我國(guó)的憲法性法律有國(guó)籍法、選舉法、特別行政區(qū)基本法等，雖然它們和憲法典所規(guī)定的內(nèi)容各自分工不同，后者主要規(guī)定國(guó)家最根本、最重要的問(wèn)題，前者則規(guī)定了國(guó)家的一些基本制度、重要的原則，但二者所規(guī)定的內(nèi)容都是國(guó)家最重要的制度，對(duì)其他法律具有指導(dǎo)作用。因此，二者的法律效力層次應(yīng)該是平等的。
　�。ǘ�）��(duì)憲法性法律的修改應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序。因?yàn)槿缜八�述，憲法性法律�?guī)定了國(guó)家重要的制度和原則，對(duì)其修改看不重要，實(shí)則會(huì)隱性地在某些根本性制度產(chǎn)生潛移默化的影響。如我國(guó)1995年全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議對(duì)選舉法進(jìn)行了重大的修改。如將省級(jí)人大與全國(guó)人大農(nóng)村與城市代表所代表的人口數(shù)之比改為“四比一”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會(huì)交上一級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)等。立法機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)這些制度的目的就是這了完善我國(guó)的政治制度，而如果頻繁地對(duì)憲法性法律文件進(jìn)行修改，即使立法或修改意圖是良好的，有時(shí)也會(huì)導(dǎo)致適得其反的后果。再如我國(guó)憲法規(guī)范了公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的重要前提和基礎(chǔ)是必須具有公民身份，而公民身份之取得是依據(jù)憲法和國(guó)籍法等法律的。我們不能說(shuō)這兩部法律中，哪一部的規(guī)定就不重要。而如果對(duì)《國(guó)籍法》中取得公民身份的內(nèi)容進(jìn)行了修改，有可能會(huì)導(dǎo)致某些人公民身份的變化，進(jìn)而影響到其公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這就是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，因?qū)�憲法性法律進(jìn)行修改，而影響到了憲法的作用。因此說(shuō)，應(yīng)當(dāng)對(duì)憲法性法律的修改進(jìn)行嚴(yán)格的限制。
　�。ㄈ�）憲法性法律要統(tǒng)領(lǐng)其他法律，其嚴(yán)肅性相當(dāng)重要。而嚴(yán)格限制對(duì)其修改，是穩(wěn)定其他法律的根基。目前我國(guó)憲法性法律的主要修改權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì)，筆者認(rèn)為無(wú)不妥之處，但全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法性法律的修改應(yīng)有別于對(duì)其他法律的修改程序，或者建立起類似于對(duì)憲法典的修改程序，只有這樣，才能保證憲法和法律的連續(xù)性、一貫性和穩(wěn)定性。

三、憲法修改的內(nèi)容

　　目前學(xué)者對(duì)將來(lái)進(jìn)行憲法的修改，主要的爭(zhēng)議在于修改的內(nèi)容上。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將“三個(gè)代表”思想寫進(jìn)憲法，有的認(rèn)為應(yīng)加入“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的條款，有的認(rèn)為應(yīng)對(duì)我國(guó)的政治制度進(jìn)行修改，建立“大司法”體制，還有的認(rèn)為要在憲法中完善特別行政區(qū)的制度。在此筆者不多加評(píng)論，僅就公民基本權(quán)利方面談些意見(jiàn)。
　　我國(guó)憲法對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定采用了列舉的方式，這種方式的好處在于比較簡(jiǎn)潔明了，缺點(diǎn)在于如果憲法對(duì)公民的有些權(quán)利沒(méi)有規(guī)定，那么會(huì)給實(shí)踐中執(zhí)行部門法時(shí)帶來(lái)許多困難。因此，多年來(lái)學(xué)者普遍要求在憲法在對(duì)公民的權(quán)利給予更多詳盡規(guī)定的同時(shí)也應(yīng)留有一定的空間，以免日后隨著形勢(shì)的發(fā)展，當(dāng)憲法規(guī)定存在空白時(shí)，法律疏于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。對(duì)于未來(lái)修憲時(shí)應(yīng)當(dāng)增加對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容有如下幾個(gè)方面：
（一）應(yīng)當(dāng)增加“無(wú)罪推定”的原則，以保護(hù)公民的合法權(quán)益。當(dāng)然在表述上可以是“未經(jīng)法院判決，對(duì)任何人不得確定有罪”，或者是“未經(jīng)法院判決，任何人均是無(wú)罪的”。
（二）切實(shí)保護(hù)公民的生命權(quán)和健康。未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆�律程序，公民的生命�?quán)和健康權(quán)不得受剝奪或者被限制。
（三）對(duì)于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)加以充分的保護(hù)，對(duì)于合法的財(cái)產(chǎn)或者沒(méi)有證據(jù)證明是非法的財(cái)產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)給予充分的保護(hù)。
（四）適當(dāng)在憲法中規(guī)定公民有罷工的自由，但這種自由的行使必須以不損害國(guó)家、社會(huì)和其他公民的合法利益為前提。
（五）規(guī)定公民擁有遷徙權(quán)。
（六）規(guī)定公民有權(quán)在精神受到損害時(shí)提出賠償要求，并且這種精神損害賠償?shù)奶崞鹨约熬唧w賠償?shù)臄?shù)額應(yīng)當(dāng)有法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
（七）對(duì)于憲法沒(méi)有列舉的某些正當(dāng)、合理的權(quán)利，不得被解釋為公民在這些權(quán)利方面的喪失或者剝奪，公民有依法獲取國(guó)家保護(hù)其正當(dāng)、合理權(quán)利的途徑。

主要參考書目：
1、《憲法》，周葉中主編，高等教育出版社；
2、《憲法變遷論》，秦前紅著，武漢大學(xué)出版社；
3、《論我國(guó)憲法修改程序的完善》，劉茂林，載于《政法論壇（中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2003年第2期；
4、《私有財(cái)產(chǎn)權(quán)修憲問(wèn)題研究》，上官丕亮、秦緒棟，載于《政治與法律》2003年第2期；
5、《中國(guó)憲法改革的幾個(gè)基本理論問(wèn)題》，夏勇，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第2期；
6、《與時(shí)俱進(jìn)，完善憲法－循“十六大”精神修憲或釋憲的十一點(diǎn)設(shè)想》，童之偉，載于《法學(xué)》2003年第1期；
7、《修訂現(xiàn)行憲法，完善憲政制度》，載于《法學(xué)家》2003年第3期。