[ 趙蘭振 ]——(2015-1-6) / 已閱12329次

論檢察機(jī)關(guān)對國有資產(chǎn)流失的法律保護(hù)
作者：行唐縣人民檢察院 趙蘭振

國有資產(chǎn)的大量流失令人憂心如焚。作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)國有資產(chǎn)方面能有什么作為?這一問題引起了法律界、理論界諸多名流的關(guān)注。筆者從檢察機(jī)關(guān)的角度探析如何保護(hù)國有資產(chǎn)的流失。
一、國有資產(chǎn)流失途徑
據(jù)調(diào)查，我國改革開放后，國有資產(chǎn)每年以5%的速度在流失，特別是進(jìn)入上世紀(jì)九十年代以來，每年約有1000億元的國有資產(chǎn)遭遇流失，每天將近3億元。這些流失相當(dāng)一部分是由于經(jīng)營、管理不善而出現(xiàn)的人為損失。主要有以下途徑：
　　1、是管理過程中。有些企業(yè)管理者把國企資產(chǎn)當(dāng)作“公共綠地”，變相侵占，私自捐贈(zèng)、出借或隨意擔(dān)保，在混管亂用中使資產(chǎn)流失。有些企業(yè)經(jīng)營者以發(fā)獎(jiǎng)金或搞福利為名，將國有資產(chǎn)分配給個(gè)人，使國有資產(chǎn)成為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，如廣東曾出現(xiàn)過某國有公司將4000萬國有資產(chǎn)個(gè)人私分的案件。
　　2、是改制過程中。有些企業(yè)負(fù)責(zé)人打著改革的旗號，通過破產(chǎn)、兼并、出租、出售等方式對國企改制。改制過程中有些管理層利用職權(quán)搞暗箱操作，對國有資產(chǎn)低價(jià)評估、低價(jià)收購，甚至明賣暗送。有些更是自己賣自己買，左手倒到右手，父親賣給兒子，成千上億元的國有資產(chǎn)一紙文書就變成了私人財(cái)產(chǎn)。如寧夏中衛(wèi)城建公司轉(zhuǎn)制中2002年7月完工的一棟六層60套住宅樓僅評估了150元錢，大連一國有企業(yè)5000萬的資產(chǎn)僅以400萬的低價(jià)賣給了原企業(yè)負(fù)責(zé)人。
　　3、是經(jīng)營過程中。有些企業(yè)負(fù)責(zé)人只顧自己享受，在企業(yè)經(jīng)營問題上不慎重考慮失誤決策，或者麻痹大意失職被騙，出現(xiàn)各種各樣的瀆職行為；有些貪大求全搞盲目投資，呆賬死賬或“交學(xué)費(fèi)”拖垮了企業(yè)資產(chǎn)；有些國資負(fù)責(zé)人與相對人串通，通過應(yīng)收款掛賬、有借無還、提高折舊率等手段惡意經(jīng)營，消蝕國資自肥，致使國有資產(chǎn)大量縮水。
二、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為國有資產(chǎn)保護(hù)的主體
這些問題，有些是違法違紀(jì)的問題，有些已經(jīng)觸犯了刑法構(gòu)成犯罪，更多的可能涉及是民商法領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)糾紛，如合同問題、經(jīng)營問題、債務(wù)問題等。對這些流失，誰能鋌身而出維護(hù)國資權(quán)益呢？
工人是企業(yè)的主人，也是企業(yè)效益的直接關(guān)系人。但是根據(jù)我國民事訴訟法105條的規(guī)定，民事訴訟的原告必須是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，我國民訴法對原告的資格采用的是“適格說”，在企業(yè)對外的具體民事行為如合同的簽訂、履行、變更中，工人不是一方當(dāng)事人，不具有合法的訴訟身份，所以工人無法承擔(dān)起訴訟的資格。工會作為工人的聯(lián)合組織，是一個(gè)非法人社團(tuán)，要作為一方當(dāng)事人提起民事訴訟，同樣具有主體的不適格問題。
　　法人代表直接代表企業(yè)行事，也是國資管理的直接負(fù)責(zé)人，企業(yè)法人應(yīng)該對企業(yè)中的資產(chǎn)流失負(fù)責(zé)追訴。但一個(gè)不言自明的情況是，企業(yè)法人常常是國有資產(chǎn)流失的責(zé)任人，許多資產(chǎn)流失的案件，不排除法人代表其中藏有貓膩。面對資產(chǎn)的縮水和流失，他們想方設(shè)法要為自己開脫，絕不會把自己往泥水里面拖的，所以要讓企業(yè)法人代表承擔(dān)起追究資產(chǎn)流失的重傷，無異于與虎謀皮，根本走不通。
　　按照現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度，國有資產(chǎn)管理局承擔(dān)著所有國家資產(chǎn)的管理權(quán)，據(jù)此現(xiàn)行體制下，出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失案件，國有資產(chǎn)管理局應(yīng)該鋌身而出，依法維護(hù)國家財(cái)產(chǎn)的權(quán)益。但是實(shí)踐中，由于行政權(quán)的相對軟弱性，以及管理工作的相對滯后性，加之目前適用的《國家資產(chǎn)評估管理辦法》失之原則和粗放，國有資產(chǎn)管理局并沒有很好地發(fā)揮管理權(quán)能，對出現(xiàn)國家資產(chǎn)流失的問題也自然是解決乏力，效果并不盡人意。
　　在這種情況下，一個(gè)最合適的維權(quán)主體應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)，讓人民檢察院承擔(dān)起國有資產(chǎn)流失的追訴權(quán)，以原告身份提出訴訟維護(hù)國有資產(chǎn)合法權(quán)益，成為必然也成為可行。
　　1、我國檢察機(jī)關(guān)的憲法地位決定的。檢察制度從誕生之日起，就是以國家和社會公共利益的代表者身份出現(xiàn)的，維護(hù)的是整個(gè)社會的公共利益。我國憲法129條明確規(guī)定人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是監(jiān)督司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和其他公民遵守法律的情況。這種監(jiān)督，是一種廣泛的監(jiān)督，并不局限于刑事訴訟過程中，而是體現(xiàn)在民事、行政等社會管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)和過程中，自然也應(yīng)該延及國家資產(chǎn)的管理。
　　2、檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)性質(zhì)決定。我國的檢察權(quán)，通過行使法律監(jiān)督職責(zé)對犯罪進(jìn)行追究，本質(zhì)上是一種追訴權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)代表國家對犯罪活動(dòng)進(jìn)行追訴，屬于一種國家干預(yù)行為。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)對國資流失中的犯罪問題進(jìn)行立案偵查，也可以運(yùn)用自偵權(quán)對國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪直接進(jìn)行偵查。面對國有資產(chǎn)流失，檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴，要求對相關(guān)責(zé)任人追究并捍為國有資產(chǎn)的合法權(quán)益，就是履行追訴職責(zé)，是檢察職權(quán)中的應(yīng)有之義。
　　3、現(xiàn)行法律規(guī)定的。我國《民事訴訟法》規(guī)定人民檢察院有權(quán)對生效的錯(cuò)誤民事判決裁定提出抗訴，有權(quán)對民事審判活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，從而賦予了檢察機(jī)關(guān)民事訴訟監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，《刑事訴訟法》77條規(guī)定，國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。這些，都為檢察機(jī)關(guān)在國企資產(chǎn)流失案件中參訴提供了法律依據(jù)。
　　4、檢察機(jī)關(guān)具備一定的工作基礎(chǔ)。在現(xiàn)行檢察職能中，檢察機(jī)關(guān)開展民事行政檢察工作，參加民事訴訟已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)近年來各級檢察機(jī)關(guān)在國企中開展的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，也拓寬了國資保護(hù)和監(jiān)督的空間，并探索出了不少行之有效的方法。此背景下檢察機(jī)關(guān)參加基于國有資產(chǎn)保護(hù)的民事訴訟，具有諸多優(yōu)勢。
　　5、符合國際通行做法。檢察機(jī)關(guān)以原告身份提出訴訟可歸于公益訴訟范疇，此制度最早見于古羅馬時(shí)代。古羅馬在市民法中，規(guī)定公益訴訟由擔(dān)任國家公職的人代表國家行使訴權(quán)。美國規(guī)定檢察官在涉及聯(lián)邦利益等七種民事案件中，有權(quán)參加訴訟。法國、德國、日本都在民事訴訟制度中規(guī)定了檢察官可以以國家利益和社會公共利益的保護(hù)者對某些案件提起民事公訴。我國法制正與國際接軌，尤其是我國加入世貿(mào)組織后國資流動(dòng)的空間更大，國資、民資、內(nèi)資、外資流通轉(zhuǎn)讓更加頻繁，在此情況下賦予檢察機(jī)關(guān)以民事訴訟權(quán)尤顯必要。
三、檢察機(jī)關(guān)保護(hù)國有資產(chǎn)流失的手段
1、賦予檢察機(jī)關(guān)民事起訴權(quán)
　　檢察機(jī)關(guān)可以通過支持起訴的方法，保護(hù)國有資產(chǎn)。民事訴訟法第十五條規(guī)定：機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。立法本意是支持弱者，檢察機(jī)關(guān)支持起訴，符合這一條的法律規(guī)定。實(shí)際上，立法總有滯后性，司法實(shí)踐應(yīng)該積累經(jīng)驗(yàn)，為立法提供基礎(chǔ)。
　　實(shí)踐中，只要對國家人民有利的，法律上沒有明令禁止的，就可以做，法律是相對固定的，應(yīng)靈活運(yùn)用。在大陸法系，沒有法律規(guī)定依法理，沒有法理的從習(xí)慣。列寧說，檢察機(jī)關(guān)的職能就是把案件提交給法院審判。國有資產(chǎn)流失，損害國家社會的利益，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然可以管，不然，國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是干什么的？憲法賦予了這個(gè)權(quán)力，實(shí)踐中就應(yīng)該行使這個(gè)權(quán)力、為維護(hù)國家利益摸索經(jīng)驗(yàn)，這對立法也是幫助。
福建武平檢察機(jī)關(guān)支持起訴追回國有資產(chǎn)數(shù)萬元。2000年，武平縣衛(wèi)生院院長侯某未經(jīng)縣房屋管理、土地管理等部門批準(zhǔn)，也未經(jīng)縣國資局立項(xiàng)評估，以低于市場價(jià)的價(jià)格將該院的房屋和土地，出讓給侯某的親屬及朋友，三筆交易共造成85459元國有資產(chǎn)流失，龍巖市檢察院與國資局溝通、協(xié)商，商定由國資局作為國有資產(chǎn)的代表人，以衛(wèi)生院和購買房地產(chǎn)人為共同被告，向法院提起訴訟，檢察院則作為支持起訴機(jī)關(guān)參與訴訟，主辦檢察官出庭支持起訴。該案經(jīng)法院判決，原被告雙方買賣關(guān)系無效。為國家挽回了經(jīng)濟(jì)損失，取得了良好的社會效果。
2、提起附帶民事訴訟
《刑事訴訟法》77條規(guī)定，國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。如趙坡煤礦檢察院提起刑事附帶民事訴訟追回流失“國資”10萬余元被告人薛新軍借用山東棗莊臺兒莊區(qū)東方港口的公章和授權(quán)委托書，與嶧城區(qū)趙坡煤礦簽訂了一份1200噸煤炭購銷合同，每噸195元。趙坡煤礦將1189．74噸煤炭交付后，薛在既未付清貨款又未經(jīng)趙坡煤礦允許的情況下，以每噸180元的價(jià)格將這批煤炭銷售一空，得款6萬元，被其揮霍。趙坡煤礦在發(fā)現(xiàn)薛新軍低價(jià)賣煤的行為后，給付買主6萬元，將煤追回。
檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，薛新軍詐騙犯罪的對象為國有財(cái)產(chǎn)，且其犯罪行為與東方港口出借公章及授權(quán)委托書的行為存在法律上的因果關(guān)系，遂以薛新軍及東方港口為被告，提起附帶民事訴訟。法院判決如下：1．判決被告人薛新軍犯合同詐騙罪，判處其有期徒刑三年，宣告緩刑四年；并處罰金5000元；2．被告人薛新軍、附帶民事訴訟被告臺兒莊東方港口賠償趙坡煤礦經(jīng)濟(jì)損失105940元。
　　3、提起抗訴
廣東發(fā)展公司檢察機(jī)關(guān)依法抗訴國企避免數(shù)千萬元損失。1993年初，廣東省珠海發(fā)展公司向遼寧省遼陽證達(dá)公司，借貸人民幣5000萬元，借期一年，年息30％。出借后證達(dá)公司要求珠海發(fā)展公司提供擔(dān)保，珠海發(fā)展公司總經(jīng)理李偉便找到廣東發(fā)展公司(系國有企業(yè)）法定代表人、總經(jīng)理黃國明，請求其為珠海發(fā)展公司提供擔(dān)保，但被黃國明拒絕。李偉遂私刻了一枚廣東發(fā)展公司印章，并仿冒黃國明簽字，以廣東發(fā)展公司的名義在借款合同中約定了擔(dān)保條款。后珠海發(fā)展公司未能按期交付款項(xiàng)，證達(dá)公司以珠海發(fā)展公司、廣東發(fā)展公司為共同被告，向遼寧省遼陽市中級法院起訴。
　　遼陽市中級人民法院于1994年判決廣東發(fā)展公司對珠海發(fā)展公司的債務(wù)（包括5400萬元及違約金）負(fù)連帶責(zé)任。廣東發(fā)展公司在一審判決書送達(dá)時(shí)，才得知此事，遂提出上訴。上級法院判決維持原判。廣東發(fā)展公司向檢察機(jī)關(guān)申訴。
　　最高人民檢察院就本案向最高人民法院提出抗訴。經(jīng)最高人民法院指令遼寧省高級人民法院再審，遼寧省高級人民法院裁定撤銷原一、二審判決，發(fā)回重審。根據(jù)遼陽市中級法院重新審理后作出的判決，廣東發(fā)展公司對珠海發(fā)展的債務(wù)不承擔(dān)連帶責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)通過抗訴為國有企業(yè)避免了數(shù)千萬元的經(jīng)濟(jì)損失。
　　4、嚴(yán)厲打擊利用權(quán)力侵吞國有資產(chǎn)的犯罪，對國家工作人員利用職務(wù)之便，實(shí)施貪污國有資產(chǎn)，挪用國有資產(chǎn)，私分國有資產(chǎn)等典型犯罪，以及國家工作人員濫用職權(quán)，玩忽職守，不征，少征稅款，鑒于履行合同失職型瀆職犯罪，要及時(shí)立案，堅(jiān)決查處，穩(wěn)、準(zhǔn)、狠的予以打擊，確保國有資產(chǎn)不流失。
作者：行唐縣人民檢察院 趙蘭振