[ 黃國鈞 ]——(2004-3-17) / 已閱63805次
目前對行政權(quán)法律控制的措施還存在很多不足。如行政處罰聽證制度�，F(xiàn)代行政處罰中的聽證制度，雖可在一定程度上防止行政機關(guān)違反法律規(guī)定濫施處罰，能使受處罰人的合法權(quán)益得到一定程度的保護，但對受處罰人的權(quán)力保護并不必然導(dǎo)致法律公正的實現(xiàn)，也不必然能恢復(fù)和實現(xiàn)社會正義，甚至也不必然意味著行政處罰行為的合法性與合理性。 因為，在行政處罰程序中，不利于有效地補救和恢復(fù)受到受處罰人違法行為侵害的其他利益，如精神利益。因此，有關(guān)人士提出以下建議：
“確保行政作用過程完全貫徹‘法的支配’原則；確保行政機關(guān)履行行政說明責(zé)任�！薄敖⑹构癖阌诶玫闹贫取！薄霸O(shè)置行政法院，按照司法一元化確保專業(yè)法官的審判，即使非專業(yè)人士也易受到司法救濟。”①
上述建議的目的旨在建立“責(zé)任政府”、“有限政府”、“透明政府”。
四 WTO與中國行政法制度改革
①王彥：《日本〈行政事件訴訟法〉修改的動向》《行政法學(xué)研究》2003年第2期
對于中國來說，奉行“依法治國”方略以及加入WTO，必將提出全球化的法律規(guī)范如何與中國特色的法律體系相整合的問題。事實上，中國國內(nèi)的公法制度，即憲法和行政法制度，不僅構(gòu)成法治之實現(xiàn)的最重要組成部分，而且對WTO自由貿(mào)易理念及其多邊貿(mào)易體制的落實具有關(guān)鍵性意義。特別是作為國內(nèi)公法的行政法制度，更涉及到世界貿(mào)易管理規(guī)范的核心問題。①
根據(jù)《中國議定書》和WTO《工作組報告》，加入WTO對我國行政法律制度提出了一系列新的要求，其中包括：法律與規(guī)則制定的透明度，對規(guī)則定制過程的公眾參與，法律與政策的統(tǒng)一實施，管制性行政過程的效率化和合理化，等等。從法治的角度看，政府行為模式的變革需要通過法律化，制度化的方式來進行，因此，規(guī)范和引導(dǎo)政府行為模式變革的上述行政法制度改革必將成為我國在加入WTO背景下法律制度改革的中心問題。
法律統(tǒng)一實施要求不同地域之間法律與政策實施程序中的繁文縟節(jié)和某些程序規(guī)則上的技術(shù)障礙得以消除，實現(xiàn)行政高效。法律統(tǒng)一實施，還要司法統(tǒng)一。目前，司法過程中的地方保護主義仍然是一個比較突出的問題�！凹亦l(xiāng)的正義”（home-town.justice）被一些地方政府認為是理所當(dāng)然。一個普遍的情況就是外地人不敢告本地政府，涉外的行政訴訟案件更少。究其原因，外地人主要害怕的是政府的報復(fù)及政府對司法的壓力。
行政訴訟制度改革中正在討論的提高管轄級別的呼聲，也正是為
①應(yīng)松年、王錫鋅：《WTO與中國行政法制度改革的幾個關(guān)鍵問題》（http://www.chinalawinfo.com。2004年1月13日）
奉行“依法治國”方略而針對行政干預(yù)司法和地方保護主義的現(xiàn)象的對策。①
行政法律制度現(xiàn)代化最主要的是透明度原則，主要包括：
（1）行政立法現(xiàn)代化。我國現(xiàn)在的行政立法雖然也有調(diào)查，研究，咨詢，協(xié)商的做法，但這些程序基本上屬于內(nèi)部行政程序，而且程序操作的主動權(quán)完全掌握在行政機關(guān)手中，所以相對人能夠了解的行政立法過程信息是極為有限的，更談不上公眾廣泛而有效地參與和評論。
（2）法律文件和行政措施的公開。立法過程和法律文件及行政措施的公開，是構(gòu)建“陽光政府”的基本要求。目前，在行政過程中還存在很多“信息禁區(qū)”和“黑洞”，存在諸如內(nèi)部指標，內(nèi)部措施，內(nèi)部批復(fù)，內(nèi)部精神，這些所謂的“內(nèi)部”往往冠之以“機密”不得外傳。
（3）行政執(zhí)法現(xiàn)代化。所謂管制機構(gòu)的中立，既包括實際利益無涉，也包括形式公正。就實質(zhì)而言，必須廢除不必要的行政壟斷，政府必須和企業(yè)脫鉤，成為市場的宏觀監(jiān)督者。另外，還有行政機關(guān)最終裁決與抽象行政行為案件問題；進一步加強對行政進行審查的機構(gòu)的公正和獨立性問題；需要按國際上“客觀公正”原則，對行政復(fù)議和行政訴訟程序和方式進行反思和評估，進行必要改革的問題。
法律制度的現(xiàn)代化，是一種知識的挑戰(zhàn)。行政法在傳統(tǒng)上是國內(nèi)公法，但現(xiàn)在明顯呈現(xiàn)國際化趨勢。國際條約和協(xié)定對成員國政府的義務(wù)的規(guī)定，必須通過國內(nèi)立法和執(zhí)法而得到落實。
①應(yīng)松年、王錫鋅：《WTO與中國行政法制度改革的幾個關(guān)鍵問題》（http://www.chinalawinfo.com。2004年1月13日）
人治大于法治，人們對清官的期待心理以及“民不與官斗”的思想根源，都反映了人治傾向、權(quán)與法的較量，這是值得我們注意與克服的。
五 行政救濟制度
（一）行政訴訟程序。
建立公正科學(xué)的行政程序制度是行政現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。首先，行政現(xiàn)代化意味著行政民主，而行政民主必須通過行政程序制度實現(xiàn)，例如公眾參與行政管理，公眾獲知行政管理信息，公眾對政府及其公職人員實施監(jiān)督等都必須借助行政程序制度實現(xiàn)；其次，行政現(xiàn)代化意味著科學(xué)管理，而在行政領(lǐng)域推行科學(xué)管理亦有賴于行政程序制度予以保障。例如行政機關(guān)為保證行政決策和行政行為的科學(xué)性，在決策過程中和制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布其他規(guī)范性文件的過程中進行可行性論證，接受專家咨詢，行政執(zhí)法機構(gòu)在實施具體行政行為過程中根據(jù)需要進行調(diào)查、檢驗、鑒定、勘驗等，這些做法均需要有適當(dāng)?shù)某绦蛑贫�；此外，民主、公正、科學(xué)的行政程序不僅是行政行為實體公正、準確的保障，而且其本身是現(xiàn)代文明的標志，在現(xiàn)代化中有其自身的獨立價值。這些價值有參與、公平以及保障個人的人格尊嚴等�！耙豁椃线@些價值的法律程序或者法律實施過程固然會形成正確的結(jié)果，但是這種程序和過程的正當(dāng)性并不因此得到證明，而是取決于程序或過程本身是否符合獨立的程序正義標準�！雹�
行政程序制度與行政現(xiàn)代化的關(guān)系既然如此，那么，我們要實現(xiàn)
① 美國 H。W。R。韋德：《行政法》（英文版 2003）
行政現(xiàn)代化，就必須通過立法逐步建立起一套公正、科學(xué)的行政程序制度。因為，嚴厲的實體法只有得到公正和毫無偏袒的執(zhí)行才能為人們所忍受。①
現(xiàn)代行政程序究竟有哪些制度？或者說為推進行政現(xiàn)代化，我們究竟應(yīng)建立哪些行政程序制度？我們認為，下述行政程序制度可以作為我們優(yōu)先考慮的范圍：
1 情報公開制度。它要求凡是涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政情報資料，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。
2 告知制度。行政主體作出影響行政相對人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知該行為的內(nèi)容，包括行為的時間、地點、主要過程，作出該行為的事實根據(jù)和法律根據(jù)，相對人對該行為依法享有的權(quán)利等。
3 聽取陳述和申辯。行政主體擬實施一定行政行為，在告知相對人后，相對人可能認為相應(yīng)行為違法、不當(dāng)，根本不應(yīng)實施該行為；也可能認為相應(yīng)行為雖應(yīng)實施，但所持事實、法律根據(jù)不當(dāng)；或者認為行政行為雖不存在瑕疵，但對行為實施的時間、地點、方法有所建議、要求。無論屬何種情況，行政主體都應(yīng)認真聽取，或采納或不采納，都應(yīng)說明。
4 職能分離制度。職能分離制度與前三項制度有所區(qū)別，其直接調(diào)整的不是行政主體與行政相對人的關(guān)系，而是行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)和人員的關(guān)系。該制度要求將行政機關(guān)內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以
① H。M。R。WADE,Administrative law,oxford,1989,p.3-4.
分離，使之分屬于不同的機關(guān)或不同的工作人員掌管和行使。以建立權(quán)力制約機制，保證行政決定公正、準確，樹立行政機關(guān)在公眾心目中的公正形象和消除公眾對行政機關(guān)偏私的疑慮。
5 不單方接觸制度。不單方接觸制度要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當(dāng)事人不在場的情況下單獨與另一方當(dāng)事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據(jù)等。主要適用于行政裁決行為。
另外還有行政訴訟成本問題。由于經(jīng)濟發(fā)展水平等原因，在中國，訴訟費用顯得偏高。
中國有句古話：冤死不告狀，屈死不告官。在今天的中國，它不僅僅意味著“官官相護”，而且，老百姓打官司的代價高得驚人。
在費用方面，我國法律規(guī)定，財產(chǎn)案件，行政案件的當(dāng)事人除向人民法院交納案件受理費外，還應(yīng)當(dāng)交納下列費用：
（1）勘驗，鑒定，公告，翻譯（當(dāng)?shù)赝ㄓ玫拿褡逭Z言，文字除外）費；
（2）證人，鑒定人，翻譯人員在人民法院決定日期出庭的交通費，住宿費，生活費和誤工補貼費；
（3）采取訴訟保全措施的申請費和實際支出的費用；
（4）執(zhí)行判決，裁定或者調(diào)解協(xié)議所實際支出的費用。①
除此之外，還有當(dāng)事人自己的交通，食宿費等，再加上無法計算的應(yīng)酬開銷，代價就更大了。司法的腐敗，往往就在受理，執(zhí)行等環(huán)
①見行政法有關(guān)規(guī)定
節(jié)中產(chǎn)生。
還有其他成本，如時間成本，機會成本等。如“養(yǎng)豬大王”劉定國，從53歲開始，官司打到63歲。1993年，曾經(jīng)聞名全國的“養(yǎng)豬大王”劉定國在四川綿陽市安縣開辦的價值600多萬元的養(yǎng)豬企業(yè)因一起經(jīng)濟糾紛被當(dāng)?shù)胤ㄔ哄e誤查封，從此踏上了10年邊打工邊打官司的漫漫長征路。與他一起打工打官司的，還有他的兒子、兒媳婦、女兒。1998年9月15日，安縣法院宣布撤消1993年的查封裁定，“解封”劉定國開辦的企業(yè)的全部財產(chǎn)。然而，這么多年廠子沒人管理，著名的“豬公館”已經(jīng)變成了“老鼠窩”。他不服，再次上訴 終在2003年8月領(lǐng)到了86.16萬元的國家賠償金。
在接受媒體采訪時，這個為打官司須發(fā)皆白的老者感嘆道，打官司代價太大了，打官司從53歲到63歲，一個人一輩子能有幾個十年��！為了打這個官司，老者變賣了所有值錢的東西，包括設(shè)備。如果官司沒打贏，那么，等待這位老者的，會是一個什么樣的晚年？
陜西有個因為“嫖娼罪”而被警察關(guān)押痛打的處女麻旦旦，最后怎么樣？國家賠償了74元錢。
這74元錢該算什么？算是醫(yī)學(xué)終于證明麻旦旦是處女的獎勵嗎？不知道，但肯定不是“訴訟成本”！筆者認為，立法，司法都必須站在絕大多數(shù)公民的立場上，立足于保護普通公民的利益，才能使這個社會最大限度地實現(xiàn)公正。為此，我們不但要呼喚司法公正，而且要呼喚低成本的公正！
百姓與政府打官司，百姓花自己的錢，政府花國家的錢，這就造成了事實上的不均等。
另據(jù)報道，河北邯鄲有一家姓陳的農(nóng)民，為了一頭價值700元的豬，打官司花了27344元-----也就是說，用了約40頭豬的代價，才打贏了“一頭豬”的官司。
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