[ 洪碧華 ]——(2019-4-26) / 已閱23130次
3、銜接和協(xié)調(diào)的具體路徑
（1）保證黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性
保證黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性，就是要促進(jìn)其制度體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)與銜接，這是實(shí)現(xiàn)其與國(guó)法協(xié)調(diào)銜接的必要前提。黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性，要求建立一個(gè)內(nèi)容科學(xué)、內(nèi)部統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致的“金字塔型”黨內(nèi)法規(guī)體系，鑒于國(guó)家立法之成熟性，黨內(nèi)法規(guī)在保證其自體協(xié)調(diào)性時(shí)可以適當(dāng)借鑒國(guó)家法體系。黨章在金字塔中居于頂端位階，具有至高效力，該體系中的其他規(guī)范效力均低于黨章，相應(yīng)地也不能與之相抵觸。同時(shí)，其他黨內(nèi)法規(guī)亦應(yīng)當(dāng)有位階高低之分，根據(jù)主體不同，可以將這類黨規(guī)分為三類，其效力也依主體的層級(jí)依次降低。
之所以強(qiáng)調(diào)保證黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)性，首先，是因?yàn)檫@是完善黨內(nèi)法規(guī)體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治的基本要求，作為一個(gè)規(guī)范體系，其內(nèi)部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)是其獨(dú)立存在的基礎(chǔ)。其次，是因?yàn)檫@是在協(xié)調(diào)二者關(guān)系過(guò)程中對(duì)國(guó)家法律至上這一因素考量的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)與銜接，保證黨內(nèi)法規(guī)的自體協(xié)調(diào)是其首要任務(wù)，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)劃、制定以及實(shí)施過(guò)程中的審查與評(píng)估，提高立法質(zhì)量，形成以黨章為頂端，其他各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)各就其位的金字塔黨規(guī)體系，消除其他黨內(nèi)法規(guī)之間以及與黨章之間的沖突。
（2）將合法性審查注入黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程
國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)是處理黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的根本考量，在保證黨內(nèi)法規(guī)自體協(xié)調(diào)性的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)避免其出現(xiàn)合法性障礙，以實(shí)現(xiàn)一套程序的“雙重效用，”而注入合法性審查則為其“雙重效用”的實(shí)現(xiàn)提供了可能，這種可能也就意味著其應(yīng)當(dāng)進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)。
首先，在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃階段，應(yīng)盡早地避免其出現(xiàn)合法性障礙。這就要求在制定黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃時(shí)，將合法性審查注入規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中。
其次，在黨內(nèi)法規(guī)的制定階段，應(yīng)盡可能地在其自身制度中完善合法性自審的相關(guān)規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)在制定過(guò)程中的審批與備案是對(duì)其進(jìn)行合法性審查的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，前者屬于“事前審查”后者類似于“事后監(jiān)督，”這是黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中對(duì)其合法性的“雙重保障”。
第三，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的審批階段，主要是先由相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，之后再由相應(yīng)的審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，但就現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，實(shí)有修改之必要，據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，審核機(jī)構(gòu)對(duì)于存在合法性障礙的黨內(nèi)法規(guī)，可以提出修改意見(jiàn)，而對(duì)相應(yīng)的制定主體來(lái)說(shuō)，對(duì)后期的修正具有不確定性，如果審核機(jī)構(gòu)提出了相應(yīng)的意見(jiàn)，那么可以按照其意見(jiàn)進(jìn)行修正，如果只是告知存在合法性問(wèn)題而未提出原因和修改意見(jiàn)的情況下，制定主體可能還需“摸石頭過(guò)河”。對(duì)于審核機(jī)構(gòu)提出相應(yīng)修改意見(jiàn)的情況，若制定主體不予采納，僅僅是有可能面臨被緩辦和退回的可能，這就會(huì)導(dǎo)致一部分沒(méi)有進(jìn)行修改的存在合法性障礙的黨內(nèi)法規(guī)成為合法性自審的“漏網(wǎng)之魚(yú)”。因此，在審批階段中的合法性審查，理應(yīng)強(qiáng)化審核機(jī)構(gòu)的職責(zé)，將規(guī)定中的或然性因素盡可能排除，變“可以”為“應(yīng)當(dāng)”，以此來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)審批階段中合法性自身的有效性。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)審批通過(guò)后的備案，也有相應(yīng)的規(guī)定，其中也包括著對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查，但這些規(guī)定尚存缺陷，亟需完善，比如對(duì)未在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行報(bào)送的情況，規(guī)定了限期補(bǔ)報(bào)，而對(duì)于如何監(jiān)督報(bào)送義務(wù)主體并未規(guī)定，這也可能使在備案中的合法性自審的有效實(shí)施大打折扣。
（3）注重黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律的及時(shí)轉(zhuǎn)化
黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律所具有的內(nèi)在一致性，為二者之間的轉(zhuǎn)化和互動(dòng)提供了理論依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律的合理轉(zhuǎn)化，不僅可以避免二者之間的不協(xié)調(diào)、不一致，更有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治與國(guó)家法治的有機(jī)銜接。黨對(duì)國(guó)家立法工作的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法律至上這兩個(gè)考量因素，決定了黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化的單向性，這種單向性也是二者合理轉(zhuǎn)化的核心要素。
結(jié)束語(yǔ)：黨內(nèi)法規(guī)雖然主要是規(guī)范黨組織活動(dòng)和黨員行為的，但由于我國(guó)的特殊國(guó)情以及黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)至關(guān)重要。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有相同的權(quán)力來(lái)源和一致的價(jià)值目標(biāo)取向，具有相互的保障和促進(jìn)作用，也能促進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)，因此,我們有必要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的在立法方面銜接和協(xié)調(diào)。
本研究在簡(jiǎn)單介紹通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律性質(zhì)、內(nèi)涵的闡述，分析二者關(guān)系，梳理二者銜接協(xié)調(diào)的歷史實(shí)踐，闡述存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決建議具體的研究結(jié)論如下：
首先，黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)、內(nèi)涵，國(guó)家法律性質(zhì)和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，闡述了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，分析了其內(nèi)在區(qū)別于聯(lián)系。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的區(qū)別在于：制定主體不同、適用范圍不同、表現(xiàn)形式不同、保障方式不同、嚴(yán)格程度不同、性質(zhì)不同；二者的聯(lián)系在于：黨內(nèi)法規(guī)推動(dòng)保障國(guó)家法律發(fā)展、國(guó)家法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)起到了保障與促進(jìn)作用。
其次，就目前情況來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的主要困境包括：黨內(nèi)法規(guī)體系不健全、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完善、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的沖突等。
第三，通過(guò)分析，提出了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的路徑思考。在闡述二者銜接、協(xié)調(diào)必要性的基礎(chǔ)上，分析了二者銜接、協(xié)調(diào)的可行性，并指出了具體的實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接、協(xié)調(diào)的路徑，希望其對(duì)進(jìn)一步健全我國(guó)社會(huì)主義法治體系，推動(dòng)我國(guó)司法完善、健全，有所裨益。
作者：洪碧華，福建漳州市委黨校管理學(xué)教研室副主任、法學(xué)副教授。研究方向：法學(xué)。聯(lián)系電話：13015676686，電子郵箱：
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