[ 丁茂中 ]——(2004-11-22) / 已閱37840次

自然壟斷及行業(yè)改革的思辯與法律規(guī)制

[摘要]：隨著社會的發(fā)展，自然壟斷理論在不斷變化，自然壟斷行業(yè)也在不斷的改革。中國正在經(jīng)歷一場大范圍的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革。從自然壟斷產(chǎn)生與發(fā)展的理論角度講，我國目前分拆的改革模式并不科學(xué)。自然壟斷行業(yè)的健康發(fā)展關(guān)鍵取決合理地法律規(guī)制。
[關(guān)鍵詞]：自然壟斷 自然壟斷行業(yè) 分拆模式 法律規(guī)制
[Abstract]:With the development of society, the theory of natural monopoly continually changes and the natural monopoly industries are also continually reformed. China is experiencing a wide-ranging reformation in natural monopoly industries. From the eyes of Theory on natural monopoly coming and development, it is not scientific to simply take natural monopoly industries apart. The sound development of natural monopoly industries depends on the reasonable governance under laws.
[key word]: natural monopoly natural monopoly industries parting-model governance


雖然我國從上個世紀(jì)九十年代就開始對自然壟斷中的一些行業(yè)進(jìn)行了改革，但從改革取得的現(xiàn)階段成果來看，其并不令人滿意。社會各界要求對自然壟斷行業(yè)的全面改革的呼聲仍然與日俱漲。中國自然壟斷行業(yè)需要改革，但它必須是一場理性的改革。因此，我們必須全面認(rèn)識自然壟斷。

一、自然壟斷的概述
〈一〉自然壟斷的定義
自然壟斷是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個傳統(tǒng)概念。早期的自然壟斷概念與資源條件的集中有關(guān)，主要是指由于資源條件的分布集中而無法競爭或不適宜競爭所形成的壟斷。在現(xiàn)代這種情況引起的壟斷已不多見。而傳統(tǒng)意義上的自然壟斷則與規(guī)模經(jīng)濟(jì)緊密相連，指一個企業(yè)能以低于兩個或者更多的企業(yè)的成本為整個市場供給一種物品或者勞務(wù)，如果相關(guān)產(chǎn)量范圍存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)時自然壟斷就產(chǎn)生了。 但到上個世紀(jì)80年代，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對自然壟斷的認(rèn)識發(fā)生了重大的變化。1982年，鮑莫爾（Baumol）、潘澤（Panzar）和威利格（Willig）用部分可加性（subadditivity，又譯為次可加性、劣可加性）重新定義了自然壟斷 。假設(shè)在某個行業(yè)中有X種不同產(chǎn)品，Y個生產(chǎn)廠商，其中任何一個企業(yè)可以生產(chǎn)任何一種或者多種產(chǎn)品。如果單一企業(yè)生產(chǎn)所有各種產(chǎn)品的成本小于多個企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和，該行業(yè)的成本就是部分可加的。如果在所有有關(guān)的產(chǎn)量上企業(yè)的成本都是部分可加的，該行業(yè)就是自然壟斷的。換言之，即使平均成本上升，只要單一企業(yè)生產(chǎn)所有產(chǎn)品的成本小于多個企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和，由單一企業(yè)壟斷市場的社會成本依然最小，該行業(yè)就是自然壟斷行業(yè)。平均成本下降是自然壟斷的充分條件，但不是必要條件。 新定義擴(kuò)大了自然壟斷的范圍，它不僅包括傳統(tǒng)的自然壟斷即強(qiáng)自然壟斷，還包括了所謂的弱自然壟斷。
現(xiàn)代法學(xué)一般認(rèn)為：自然壟斷是指由于市場的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，經(jīng)營這些部門如果進(jìn)行競爭，則可能導(dǎo)致社會資源的浪費(fèi)或者市場秩序的混亂。 法學(xué)上的自然壟斷概念不僅涵攝了經(jīng)濟(jì)學(xué)上自然壟斷的內(nèi)容，還突出了現(xiàn)代競爭法的精髓。這是社會進(jìn)步的客觀反映。
〈二〉自然壟斷的理論基礎(chǔ)
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)。西方自然壟斷理論從產(chǎn)生到發(fā)展大概經(jīng)歷了規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和成本次可加性三個階段，它們各自解釋了自然壟斷出現(xiàn)和存在的原因。從總體上推進(jìn)了社會對自然壟斷的認(rèn)識。
第一、規(guī)模經(jīng)濟(jì)。任何企業(yè)進(jìn)行社會生產(chǎn)時，它總會面臨生產(chǎn)成本問題。如果企業(yè)的單位生產(chǎn)成本相對過高，則其必然會處于競爭的劣勢地位；如果企業(yè)的單位生產(chǎn)成本相對較低，則它就處于競爭的優(yōu)勢地位。但是，企業(yè)的生產(chǎn)成本并不是固定不變的，除了技術(shù)等因素的作用即使在相同的條件下，企業(yè)的單位生產(chǎn)成本也可以隨著生產(chǎn)總產(chǎn)量的增加而趨于下降，原因在于當(dāng)企業(yè)的總產(chǎn)品不斷擴(kuò)大時，原先的固定成本被逐漸攤薄。這在固定成本投資較大的企業(yè)表現(xiàn)的尤為明顯。當(dāng)長期平均總成本隨著產(chǎn)量的增加而降低時，規(guī)模經(jīng)濟(jì)就出現(xiàn)了。當(dāng)社會對某些行業(yè)的長期平均成本的降低速度與幅度提出要求時，這個行業(yè)往往就是自然壟斷。規(guī)模經(jīng)濟(jì)很好地解釋了產(chǎn)品單一領(lǐng)域行業(yè)的自然壟斷。
第二、范圍經(jīng)濟(jì)。在現(xiàn)實(shí)生活中，企業(yè)并不僅僅生產(chǎn)或提供單一的商品和服務(wù)，往往是多元化經(jīng)營。如果由一個企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本低于幾個企業(yè)分別生產(chǎn)它們的成本，就表明存在著范圍經(jīng)濟(jì)。由于單獨(dú)生產(chǎn)某一產(chǎn)品的企業(yè)的單位產(chǎn)品定價(jià)高于聯(lián)合生產(chǎn)的企業(yè)的相應(yīng)單位產(chǎn)品定價(jià)，因此單獨(dú)生產(chǎn)的企業(yè)就會虧損，這些企業(yè)或者退出該生產(chǎn)領(lǐng)域或被兼并，這也會形成壟斷的局面。因此美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森與諾德豪斯指出，有著范圍經(jīng)濟(jì)（economies of scope）的產(chǎn)業(yè)也可產(chǎn)生自然壟斷。對此，我國的大部分學(xué)者是持相同的觀點(diǎn)。從理論上來講，范圍經(jīng)濟(jì)很好地解釋了產(chǎn)品具有綜合性領(lǐng)域存在的自然壟斷。
第三、成本次可加性。這是產(chǎn)生自然壟斷新的基礎(chǔ)。1982年，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家夏基（Sharkey）、鮑莫爾（Baumol）、潘澤（Panzar）與威利格（Willig）等人認(rèn)為，即使規(guī)模經(jīng)濟(jì)不存在，或即使平均成本上升，但只要單一企業(yè)供應(yīng)整個市場的成本小于多個企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和，由單個企業(yè)壟斷市場的社會成本最小，該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。自然壟斷的定義或者最顯著的特征應(yīng)該是其成本的劣加性（Subadditivity）。換句話講，就是平均成本下降是自然壟斷的充分條件，而不是必要條件。平均成本下降一定造成自然壟斷，但自然壟斷不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然壟斷。成本的次可加性理論的提出，掀起了上個世紀(jì)八十年代的自然壟斷理論的變革，從理論上進(jìn)一步解釋了自然壟斷存在的根源。我國的學(xué)者對之基本持贊同和認(rèn)可的態(tài)度。
法學(xué)理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)主要從效率的角度解釋了自然壟斷產(chǎn)生與存在的根源，法學(xué)尤其是經(jīng)濟(jì)法則從更為廣闊的視野進(jìn)一步對自然壟斷作了深層次的思考，提出了自己的見解。
第一、社會本位的需求。雖然人具有個體的私利性，但也正是人個體的私立才使得國家與社會有著存在的必要。個人與國家、社會利益重心的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了法律本位的變化與發(fā)展。人的社會屬性決定了法律本位發(fā)展的最終方向。從國家本位到個人本位，再到社會本位的遷移，演繹了社會文明進(jìn)步的脈絡(luò)。社會本位的潛在或者正式確立促使國家、個人與社會組織在作為或者不作為時，必須考慮社會整體的利益并作出相對的利益平衡決策。雖然自然壟斷存在的歷史覆蓋了所有本位的法律，我們必須客觀的承認(rèn)自然壟斷是社會本位（包括潛在與顯現(xiàn)）在法律領(lǐng)域深層次作用的產(chǎn)物。
第二、競爭與壟斷的二重性。競爭是市場的靈魂，沒有競爭就沒有市場經(jīng)濟(jì)。但過度的競爭可能帶來資源的浪費(fèi)；壟斷雖然壓制和排斥競爭，損害民眾的福利，危及社會民主政治，但它也有積極的一面，如規(guī)模經(jīng)濟(jì)等。競爭與壟斷的二重性必然要求社會對競爭和壟斷作出思辯性的規(guī)定，在反對壟斷同時也要建立合理的反壟斷法適用例外制度。
第三、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法價(jià)值決定�？沙掷m(xù)發(fā)展的社會整體效益是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值 ，它不僅含攝了經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率和生態(tài)學(xué)倫理學(xué)的可持續(xù)發(fā)展，而且將它們與現(xiàn)代法律本位和法律價(jià)值有機(jī)的融合為一體，使經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值呈現(xiàn)很明顯的現(xiàn)代化特征。在可持續(xù)發(fā)展的社會整體效益的價(jià)值的指引下，社會在考慮多方面綜合因素基礎(chǔ)上對自然壟斷做出了肯定性的評價(jià)，給予其合法的社會地位。
〈三〉自然壟斷的特征
一是效率主導(dǎo)性。從自然壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)來看，無論是規(guī)模經(jīng)濟(jì)還是范圍經(jīng)濟(jì)或者是成本的次可加性，自然壟斷主導(dǎo)取決于經(jīng)濟(jì)效率而不是其它因素。規(guī)模經(jīng)濟(jì)意味著生產(chǎn)更多產(chǎn)品時固定成本被逐漸攤薄越來越小，范圍經(jīng)濟(jì)意味著在追加生產(chǎn)相關(guān)新產(chǎn)品和服務(wù)時進(jìn)行聯(lián)合生產(chǎn)要比單獨(dú)生產(chǎn)的成本低，成本次可加性則意味著獨(dú)家壟斷經(jīng)營的總成本小于多家分散經(jīng)營的成本之和。自然壟斷主導(dǎo)建立在效率目的基礎(chǔ)上并且保障效率的實(shí)現(xiàn)。
二是呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特征。綜觀世界各國的自然壟斷存在的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，如供水、電力、煤氣、熱力供應(yīng)、電信、鐵路、航空等。我們不難發(fā)現(xiàn)采取自然壟斷經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)一般具有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特征即依賴一定的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)為市場提供商品和服務(wù)。如果離開這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，企業(yè)所生產(chǎn)或者提供的商品和服務(wù)是無法流轉(zhuǎn)到社會消費(fèi)領(lǐng)域。衡量這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)作用的最佳指標(biāo)是網(wǎng)絡(luò)上的流量（交通、電力、通訊信號等），而網(wǎng)絡(luò)上的流量將隨網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的幾何級數(shù)增加。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)量越多，邊際投資收益越大。
三是資產(chǎn)具有沉淀性與專用性。由于自然壟斷依賴于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)為整個市場提供產(chǎn)品和服務(wù)，因此企業(yè)在經(jīng)營自然壟斷行業(yè)時，將要投入大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)形成了大規(guī)模的固定資本，它們折舊時間長，變現(xiàn)能力差，從而導(dǎo)致了整個壟斷產(chǎn)業(yè)大量的資本沉淀。另外，由于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)占有的資產(chǎn)往往具有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)的專用性，所以資金一旦投入也就很難收回,所形成的企業(yè)資產(chǎn)也難以改為其他用途。
四是產(chǎn)品的日常性。供水、電力、煤氣、熱力供應(yīng)、電信、鐵路、航空等壟斷行業(yè)，他們所提供的產(chǎn)品都是人們的日常生活必須品，具有日常性與必須性的特征。自然壟斷行業(yè)通過它們的網(wǎng)絡(luò)觸角將這些日常生活必須資料轉(zhuǎn)流到千家萬戶去以保持社會生活的穩(wěn)定與有序。
目前我國社會上還普遍存在著對自然壟斷與行政壟斷、行政性壟斷認(rèn)識模糊不清的問題。很多人將行政壟斷、行政性壟斷與自然壟斷混為一談。 這不僅影響國家相關(guān)政策的實(shí)施，而且嚴(yán)重影響了我國的產(chǎn)業(yè)改革。正如我們在前言部分闡明的觀點(diǎn)：中國的自然壟斷行業(yè)需要一場改革，但它必須是一場理性的改革。理性的前提是對事物有正確全面的認(rèn)識。因此有必要在此指明自然壟斷與行政性壟斷、行政壟斷的區(qū)別所在。
自然壟斷與行政性壟斷的區(qū)別比較明顯，主要有：（1）產(chǎn)生的原因不同。自然壟斷的產(chǎn)生原因主要在于經(jīng)濟(jì)效率或者效益，而行政性壟斷則是行政機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力所造成的；（2）法律性質(zhì)不同。自然壟斷由于它存在相當(dāng)?shù)姆e極性，大多數(shù)國家在立法上給予其豁免肯定它的合法地位。行政性壟斷是我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的特殊產(chǎn)物，其本質(zhì)是借行政權(quán)力行市場行為，它違背了依法行政原則，因此是非法的；（3）影響不同。自然壟斷往往帶來效率經(jīng)濟(jì)增加社會總體福利，而行政性壟斷則不僅容易導(dǎo)致行政腐敗的出現(xiàn)，更會造成市場競爭機(jī)制的扭曲。
由于自然壟斷與行政壟斷在形式上具有某些相似性，因此二者的區(qū)別并不是那么的直接明朗，但形式的某些相同并不能完全掩蓋他們的區(qū)別。自然壟斷與行政壟斷還是存在很多的區(qū)別，例如：（1）從概念上講，自然壟斷是由于市場的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，經(jīng)營這些部門如果進(jìn)行競爭，則可能導(dǎo)致社會資源的浪費(fèi)或者市場秩序的混亂；行政壟斷，又稱國家壟斷，它是指國家從有利于國民經(jīng)濟(jì)全局發(fā)展的目的出發(fā)，對某些部門和國有自然資源實(shí)行獨(dú)占。（2）從產(chǎn)生的主導(dǎo)因素上講，自然壟斷主要在于經(jīng)濟(jì)效益；行政壟斷主要并不在于經(jīng)濟(jì)效益而或在于安全如軍工業(yè)或在于對資源的控制需要如煙草行業(yè)等其它因素。（3）從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上看，自然壟斷往往要依賴一定的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)才能正常進(jìn)行；而行政性壟斷并不具有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特征，因此它可以采取多渠道輸送產(chǎn)品。（4）從產(chǎn)品的必須性上看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)提供的為日常生活必須品，但從行政壟斷存在的領(lǐng)域所提供的物品絕大部分是非日常必須的。因此自然壟斷不等于行政壟斷，必須科學(xué)的加以區(qū)別二者。
〈四〉自然壟斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與范圍
“那些行業(yè)是自然壟斷？”與“那些行業(yè)實(shí)行自然壟斷？”是兩個不同的問題。前者是關(guān)系到自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)問題，它不僅具有對現(xiàn)實(shí)市場結(jié)構(gòu)的實(shí)然判斷功能，更具有對自然壟斷范圍的應(yīng)然判斷功能；后者則是自然壟斷存在的范圍問題，通常是應(yīng)然的探討與分析。通過前面對自然壟斷的概念、理論基礎(chǔ)與特征的分析，我們對自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)范圍基本應(yīng)該有了一定的認(rèn)識與把握。
對于自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為首先，該行業(yè)現(xiàn)成的市場結(jié)構(gòu)為只有一個或者幾個提供相似或相同產(chǎn)品的賣者。換句話講，就是該行業(yè)的現(xiàn)行市場為壟斷或者寡頭的不完全競爭市場。其次，形成上述市場結(jié)構(gòu)的主要根源在于經(jīng)濟(jì)效率的優(yōu)先考慮。第三，一個國家的法律對之必須持肯定的態(tài)度，包括明示和默示的肯定。通過與上述所例的標(biāo)準(zhǔn)對照，我們不難看出目前我國的自然壟斷行業(yè)主要集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如供水、供電、煤氣、熱力供應(yīng)、電信、交通運(yùn)輸（包括鐵路、城市交通、海港、水運(yùn)和機(jī)場）、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施和排污系統(tǒng)、固體廢棄物的收集和處理系統(tǒng)等。
在考慮產(chǎn)業(yè)自然壟斷這個問題時，應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：
第一、自然壟斷具有發(fā)展性。自然壟斷的行業(yè)不是固定不變的，它是處于相對時間內(nèi)不斷變革的狀態(tài)。根據(jù)自然壟斷存在的時間與變化速度來講，它可分為永久和暫時的自然壟斷兩種情形 。永久和暫時自然壟斷最重要的區(qū)別是，永久自然壟斷的長期平均成本（LRAC）隨產(chǎn)出增加連續(xù)地下降。無論市場需求多大，單個企業(yè)都能以最小的成本生產(chǎn)。暫時自然壟斷的長期平均成本（LRAC）下降到某一點(diǎn)時就變成固定不變。永久自然壟斷是一種少有的事情，暫時自然壟斷更為常見。影響自然壟斷發(fā)展的因素主要有兩個：一是市場需求，市場需求規(guī)模的迅速擴(kuò)大有可能使單個企業(yè)的最佳生產(chǎn)規(guī)不能滿足市場的有效需求，從而使自然壟斷行業(yè)失去自然壟斷性；市場規(guī)模的長期萎縮也可以使原先為競爭性的市場變成為一個自然壟斷的行業(yè)。二是技術(shù)的進(jìn)步，科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)發(fā)展，可以使得原來的某些自然壟斷行業(yè)失去了自然壟斷的特點(diǎn)；技術(shù)進(jìn)步能夠擴(kuò)大企業(yè)的最佳生產(chǎn)規(guī)模，使原本競爭性的領(lǐng)域產(chǎn)生自然壟斷性。
第二、并非自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)都是具有自然壟斷性。自然壟斷性的一個重要特點(diǎn)就是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。而產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一個重要原因就在于自然壟斷行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特征。市場需求量越大,網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)所形成的龐大的固定成本就能越為廣泛地分散到每一單位產(chǎn)品上而產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。因此,自然壟斷行業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務(wù)主要集中在那些固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)領(lǐng)域,如電力、城市暖氣、煤氣和自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)中的線路、管道等輸送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù),電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)和鐵路運(yùn)輸中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)等。其他領(lǐng)域的業(yè)務(wù)則可以歸為非自然壟斷性業(yè)務(wù)。可以合理的引進(jìn)市場競爭機(jī)制。如我國目前的電力改革——廠網(wǎng)分開，將電力行業(yè)的發(fā)電業(yè)務(wù)劃歸為自然壟斷行業(yè)的可競爭性業(yè)務(wù)，不同的發(fā)電公司可以相互競爭發(fā)電上網(wǎng)。針對自然壟斷行業(yè)中業(yè)務(wù)的壟斷性與可競爭性的不同特點(diǎn),政府可以有區(qū)分地實(shí)行不同的管制政策,這樣不但保證了自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，同時也兼顧了市場競爭機(jī)制在自然壟斷行業(yè)中應(yīng)有的作用,實(shí)現(xiàn)競爭活力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)相兼容的有效競爭,提高這些行業(yè)的經(jīng)營效率。

二、自然壟斷行業(yè)的改革
〈一〉改革的指導(dǎo)思想。
針對社會很高的改革呼聲，目前，我國政府已經(jīng)著手對一些自然壟斷的行業(yè)進(jìn)行改革，有的已經(jīng)基本改革完畢如電信；有的正在緊張的策劃當(dāng)中如鐵路。從改革的內(nèi)容上來看，改革所采取的方法基本上是分拆。這一點(diǎn)不得不應(yīng)該引起人們的注意與思考：自然壟斷行業(yè)的改革出路就只有分拆嗎？綜合考察世界各國對自然壟斷行業(yè)的改革方法，我們不難得出答案是否定的。從自然壟斷產(chǎn)生的根源角度來看，單純的分拆是行不通的。而且中國的自然壟斷行業(yè)一般是我國國民經(jīng)濟(jì)的命脈，事關(guān)國計(jì)民生，所以對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革應(yīng)該慎重研究，謹(jǐn)慎進(jìn)行。對自然壟斷行業(yè)的改革應(yīng)該堅(jiān)持以下幾個指導(dǎo)思想和基本原則。
第一、實(shí)事求是對癥下藥。改革的途徑與方式是多種多樣的，究竟采取何種改革措施關(guān)鍵要取決于當(dāng)前需要改革的對象存在那些問題。改革者應(yīng)通過科學(xué)的研究來分析與發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)所在，然后對癥下藥采取合理有效的措施進(jìn)行，切不可采取一刀切的做法。應(yīng)該承認(rèn)，目前我國的自然壟斷行業(yè)確實(shí)存在問題，需要通過改革來加以解決和完善。但從我國自然壟斷存在的主要問題來看，問題并不在于自然壟斷行業(yè)的自然壟斷而關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)的管理制度問題尤其是由政企不分所引發(fā)的問題。因此改革的重點(diǎn)在于對壟斷企業(yè)的相關(guān)管理制度的改革，而不是簡單的進(jìn)行分拆。簡單的分拆并不能解決自然壟斷存在的問題，最多只是改變了不完全競爭市場的類型而已。石油石化行業(yè)的改革結(jié)果就明顯地驗(yàn)證了這一點(diǎn)。石油石化行業(yè)分拆重組后表面上是三足鼎立，但卻不是在同一市場上引入三家競爭者，加上政府定價(jià)、進(jìn)口限制以及對經(jīng)理層的激勵與約束機(jī)制不健全等，分拆并沒有帶來有效競爭和效率的提高，下游產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)者也沒有從中受益。所以，我們應(yīng)該理性的采取改革措施。
第二、效率優(yōu)先兼顧公平原則。我國還是個發(fā)展中國家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是我國的第一頭等大事。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長成為一種主導(dǎo)的需要時，效率應(yīng)被優(yōu)先考慮 ，同時也采取合理措施兼顧社會公平。自然壟斷行業(yè)一般具有明顯的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特征，它通過相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)為社會提供產(chǎn)品和服務(wù)。按照麥特卡爾夫定律(Metcalfelaw)，網(wǎng)絡(luò)價(jià)值等于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)的平方，網(wǎng)絡(luò)效益隨著網(wǎng)絡(luò)用戶的增加而呈指數(shù)增長。因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)首先要求通過對市場的壟斷來飽和自己網(wǎng)絡(luò)空間以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)長期成本的下降；其次是通過生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的產(chǎn)品減少社會交易成本達(dá)到范圍經(jīng)濟(jì)效益。正是自然壟斷行業(yè)的這些特征與屬性往往要求它全程全網(wǎng)聯(lián)合作業(yè)和統(tǒng)一兼容性，保持壟斷結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)組織芝加哥學(xué)派早已指出：如果市場上競爭者過多，不利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的利用或者經(jīng)濟(jì)效益的提高，就應(yīng)允許通過競爭、兼并拉推動市場集中。 現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論所倡導(dǎo)的效率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步促使社會對壟斷有了新的認(rèn)識：壟斷未必反競爭，而可能是高效的結(jié)果，只要壟斷主體不濫用壟斷地位，社會就應(yīng)該尊重它的既有地位。這一觀點(diǎn)不僅首先肯定了效率，同時也兼顧了社會公平，對我國的產(chǎn)業(yè)改革具有很現(xiàn)實(shí)和重大的啟發(fā)意義。如果我們忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，人為的干涉合理的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，那必將遭到自然經(jīng)濟(jì)規(guī)律的懲罰。不僅可能導(dǎo)致消費(fèi)者福利的減少，也可能使得自然壟斷行業(yè)處于虧損甚至破產(chǎn)的境地，產(chǎn)生巨大的社會無謂損失，影響社會的正常發(fā)展。美國電信產(chǎn)業(yè)改革就是很好的一例。
第三、國際競爭原則。隨著全球化的不斷發(fā)展與進(jìn)步，一個國家的企業(yè)所面臨的競爭并不再僅僅局限在本國范圍內(nèi)，而逐步擴(kuò)大到世界范圍內(nèi)即國際市場的競爭。正是在這一歷史的背景下，上個世紀(jì)八十年代掀起了一場企業(yè)兼并的浪潮，各國紛紛通過企業(yè)合并來打造經(jīng)濟(jì)航空母艦以提高國際競爭力。這看起來似乎與單個國家的反壟斷法的發(fā)展趨勢不太協(xié)調(diào)，其實(shí)它是市場競爭背景變化的必然結(jié)果。我國已經(jīng)加入WTO并承諾市場對外開放，中國的企業(yè)必將面臨一場競爭的風(fēng)暴。與西方發(fā)達(dá)國家的企業(yè)相比，客觀而言，目前我國的企業(yè)規(guī)模還是很小的，并不足以抵抗外國大企業(yè)的市場競爭。國際背景的變化所要求我們做的是合并企業(yè)與改善企業(yè)管理制度而不是簡單分拆。對自然壟斷行業(yè)的分拆式改革只是考慮國內(nèi)市場的情況，而沒有考慮國內(nèi)市場國際化的情景。這是與社會現(xiàn)實(shí)的客觀發(fā)展需求是不相稱的。我國自然壟斷行業(yè)分拆式的改革所帶來的并不是國內(nèi)有效的市場競爭而是國外企業(yè)在中國市場上的壟斷。
〈二〉改革現(xiàn)狀概述
上個世紀(jì)九十年代中國聯(lián)合通信有限公司的成立，標(biāo)志著中國對傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革開始拉開了序幕，到目前為止，石化、電信、電力、民航、鐵路、郵政都不同程度地進(jìn)行了改革。經(jīng)過分拆重組，除了石化、郵政、鐵路行業(yè)外，我國電信、民航運(yùn)輸、電力等自然壟斷行業(yè)在形式上都初步實(shí)現(xiàn)了政企分開，建立了多家市場主體相互競爭的企業(yè)運(yùn)營體制。
電信業(yè)：經(jīng)過2001年12月的重組之后，在中國基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場，已有中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通、中國移動、中國鐵通、中國衛(wèi)星通信等6家主要電信公司，并在各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)與其他經(jīng)營同類業(yè)務(wù)的公司展開競爭。在增值電信及互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一個更加開放的競爭格局已經(jīng)出現(xiàn)。中國電信、中國聯(lián)通和中國網(wǎng)通已分別建立了4個經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)，教育、科研部門和軍隊(duì)還分別建立了3個非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)。獲準(zhǔn)經(jīng)營互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的單位(ISP)已有300多家，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容提供商(ICP)有1000多家。在電話網(wǎng)上提供無線尋呼和增值電信服務(wù)的企業(yè)超過2500多家。
民航業(yè)：目前我國共有23家民航公司，規(guī)模較大的有十家，它們?yōu)橹袊鴩�際航空公司、南方航空公司、東方航空公司、中國西南航空公司、中國北方航空公司、中國西北航空公司、云南航空公司、烏魯木齊管理局、上海航空公司和海南航空公司，其中中國國際航空公司最大；其余的的13家規(guī)模都比較小，其中山西航空公司規(guī)模最小。
電力業(yè)：根據(jù)廠網(wǎng)分開的改革思路，目前我國電力市場結(jié)構(gòu)大概為：2家電網(wǎng)公司，4家輔業(yè)集團(tuán)公司和5家發(fā)電集團(tuán)公司。其中，兩家電網(wǎng)公司是國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司；4家輔業(yè)集團(tuán)公司是中國電力工程顧問集團(tuán)公司、中國水電工程顧問集團(tuán)公司、中國水利水電建設(shè)集團(tuán)公司和中國葛洲壩集團(tuán)公司；5家發(fā)電集團(tuán)公司是中國華能集團(tuán)公司、中國大唐集團(tuán)公司、中國華電集團(tuán)公司、中國國電集團(tuán)公司和中國電力投資集團(tuán)公司。
〈三〉改革總體評價(jià)

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