[ 梁碩南 ]——(2005-1-21) / 已閱30394次

淺談勞動法律、法規(guī)、規(guī)章在寶安、龍崗兩區(qū)的適用
——兼談對相關法律規(guī)定的理解

廣東國揚律師事務所勞動爭議法律服務部 梁碩南

由于寶安、龍崗兩區(qū)是深圳市的行政區(qū)域，卻不屬于深圳經(jīng)濟特區(qū)的范圍；同時寶安、龍崗兩區(qū)又屬中國和廣東省的普通行政區(qū)域。而國家、廣東省、深圳市、深圳特區(qū)的勞動立法又存在一定的沖突，這就存在勞動法律、法規(guī)、規(guī)章在寶安、龍崗兩區(qū)如何適用的問題。筆者在為勞資雙方代理勞動爭議案件時，發(fā)現(xiàn)同類案件、同在寶安、龍崗兩區(qū)，不同的仲裁員、不同的法官就適用不同的法律規(guī)定，作出不同的裁判。這樣一來，就有損我國社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，令用人單位和勞動者對法律感到困惑和無奈，從而失去依法維權的信心，不利于全民普法活動的開展。有感于此，筆者想就勞動法律、法規(guī)、規(guī)章在寶安、龍崗兩區(qū)的適用問題和對相關法律規(guī)定的理解問題，談談自己的粗淺見解，也許筆者的某些觀點會引起人們的關注和爭議，筆者歡迎持不同觀點的各界朋友提出寶貴意見共同商榷，望能拋磚引玉。
要正確適用法律，必須明確法律的效力層次和適用范圍。法律的效力層次，是指規(guī)范性法律文件之間的效力等級關系。法律的適用范圍，是指法律對人的效力、對事的效力、空間效力和時間效力。要正確適用法律，就必須根據(jù)法律的效力層次和適用范圍去適用。
根據(jù)2000年7月1日施行的《立法法》的規(guī)定，對法律的效力層次和適用范圍主要規(guī)定如下：
1．憲法具有最高的法律效力；法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府的規(guī)章；省級政府規(guī)章的效力高于本行政區(qū)內較大的市的政府規(guī)章。
2．經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定；根據(jù)授權制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。
3．部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項規(guī)定不一致的，由國務院裁決。
4．地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院決定或者由國務院提請全國人大常委會裁決。
5．較大的市的地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)相抵觸。
6．省級人大常委會在對報請批準的較大的市的地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本級政府規(guī)章相抵觸的，應當作出處理決定。
7．同一機關制定的法律、法規(guī)、規(guī)章，特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法。
8．同一機關制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機關裁決。
9．法律、法規(guī)、規(guī)章一般不溯及既往，有特別規(guī)定的除外。
根據(jù)《立法法》第六十三條第三款和第八十六條第一款第(二)項的規(guī)定，地方性法規(guī)的效力不再必然高于上級政府規(guī)章和部門規(guī)章(以往規(guī)定地方性法規(guī)的效力必然高于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章)。根據(jù)全國人大常委會辦公廳1995年12月27日《關于深圳市人民代表大會及其常務委員會制定的法規(guī)適用于該市行政區(qū)域內問題的復函》 (下稱《復函》)的規(guī)定，深圳市人大及其常委會制定的法規(guī)適用于該市行政區(qū)域內(包括寶安、龍崗兩區(qū))但法規(guī)中有關國家賦于經(jīng)濟特區(qū)的特殊政策方面的規(guī)定只能適用于所屬經(jīng)濟特區(qū)。深圳市人大及其常委會制定的法規(guī)在非經(jīng)濟特區(qū)寶安、龍崗兩區(qū)實施時，如果與廣東省人大及其常委會制定的法規(guī)發(fā)生沖突，應適用廣東省人大及其常委會制定的法規(guī)�！稄秃�》沒對深圳特區(qū)規(guī)章在寶安、龍崗兩區(qū)的適用問題作出規(guī)定。筆者認為，對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、廣東省法規(guī)和政府規(guī)章沒有規(guī)定的事項，寶安、龍崗兩區(qū)可參照執(zhí)行深圳特區(qū)規(guī)章的規(guī)定。“參照執(zhí)行”不同于“適用”，所謂“參照執(zhí)行”是指對某一事項，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、廣東省法規(guī)和政府規(guī)章沒有規(guī)定的，才執(zhí)行深圳特區(qū)規(guī)章的規(guī)定。否則應當適用法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、廣東省法規(guī)和政府規(guī)章的規(guī)定。
下面分門別類，一門一門法律，一個一個問題地細談法律、法規(guī)、規(guī)章的適用和理解問題。

一、有關工傷保險的法律、法規(guī)、規(guī)章
有關工傷保險的法律、法規(guī)、規(guī)章只要有：《勞動法》(法律)、《深圳經(jīng)濟特區(qū)工傷保險條例》(特區(qū)法規(guī))及其實施細則(市政府規(guī)章)，《廣東省社會工傷保險條例》 (省級法規(guī))及其實施細則(省政府規(guī)章)，《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》 (勞動部規(guī)章)�！秳趧臃ā分皇菍ι鐣�保險作了強制性和原則性的規(guī)定，而對社會保險費的繳納、勞動者享受社會保險待遇的條件和標準等事項都沒有作出可操作性的規(guī)定，這些事項只要由行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等規(guī)范性法律文件詳細規(guī)定(下面就社會保險的法律規(guī)定弓用《勞動法》時不再重述)。目前國家尚無統(tǒng)一的《工傷保險條例》，而地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章對工傷保險適用范圍、工傷認定和范圍、工傷費的繳納比例、工傷保險待遇高低、工傷保險待遇的支付主體和方式等事項都規(guī)定不同。例如同一工傷事故兼有商業(yè)保險賠償和民事賠償時，三種補償或賠償可否兼得?上面幾個法律文件的規(guī)定都不相同。《深圳經(jīng)濟特區(qū)工傷保險條例》規(guī)定工傷保險待遇、商業(yè)保險賠償、民事賠償可全部兼得；《廣東省社會工傷保險條例》規(guī)定除醫(yī)療費和喪葬費不重復支付外，其他工傷保險待遇照發(fā)；《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》規(guī)定只補足低于工傷保險待遇的差額部分。究竟寶安、龍崗兩區(qū)應適用哪個規(guī)定?
根據(jù)《復函》的規(guī)定，《深圳經(jīng)濟特區(qū)工傷保險條例》與《廣東省社會工傷保險條例》發(fā)生沖突時，寶安、龍崗兩區(qū)應適用《廣東省社會工傷保險條例》的規(guī)定。但根據(jù)《立法法》第八十六條第一款第(二)項“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決”的規(guī)定，當《廣東省社會工傷保險條例》與《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，寶安、龍崗兩區(qū)應適用《廣東省社會工傷保險條例》的規(guī)定，還是適用《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》的規(guī)定，還得由國務院決定或由國務院提請全國人大常委會裁決。也許有人認為，按以往有關法律的規(guī)定，地方法規(guī)的效力當然高于
部門規(guī)章，寶安、龍崗兩區(qū)自然應當適用《廣東省社會工傷保險條例》的規(guī)定。但從《立法法》的規(guī)定來看，并非如此。當然，根據(jù)地方法規(guī)優(yōu)先適用的原則，對《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》沒有規(guī)定的事項，寶安、龍崗兩區(qū)還得適用《廣東省社會工傷保險條例》的規(guī)定。
根據(jù)《廣東省社會工傷保險條例》的規(guī)定，本省行政區(qū)域內的所有企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關、社會團體、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織都必須依法為本單位員工繳納工傷保險費，員工個人不繳納工傷保險費。據(jù)筆者所知，寶安、龍崗兩區(qū)尚有不少用人單位未為員工繳納工傷保險費或者只為部分員工繳納工傷保險費。勞動行政部門和社保部門應當依法責令這些用人單位為全體員工繳納工傷保險費。


二、有關養(yǎng)老保險的法律、法規(guī)、規(guī)章
有關養(yǎng)老保險的法律、法規(guī)、規(guī)章只要有：《勞動法》、《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(法規(guī)性文件)、《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》 (特區(qū)法規(guī))、《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》 (省級法規(guī))及其實施細則(省政府規(guī)章)。目前國家尚未制定統(tǒng)一的《養(yǎng)老保險條例》，廣東省和深圳特區(qū)的養(yǎng)老保險法規(guī)、規(guī)章都是在《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(下稱《決定》)實施后制定的，是對《決定》的具體化，與《決定》的規(guī)定是一致的。根據(jù)《復函》的規(guī)定，在寶安、龍崗兩區(qū)， 《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》與《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》發(fā)生沖突時，應適用《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》的規(guī)定。 2000年12月22日修正的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》有兩處最引人注目的修改，一是修改前的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工基本養(yǎng)老保險條例》適用于整個深圳市行政區(qū)域(包括寶安、龍崗兩區(qū))；修正后的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》適用于深圳特區(qū)內的企業(yè)及其員工，寶安、龍崗兩區(qū)參照執(zhí)行。二是修正后的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》增加規(guī)定了養(yǎng)老保險爭議的仲裁時效為兩年(《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》沒此規(guī)定)。之前，各級勞動爭議仲裁
委員會和人民法院的裁決，普遍認為社會保險是強制性保險，不應受《勞動法》第八十二條規(guī)定的六十日仲裁時效的限制，所以多數(shù)裁決都要求用人單位補交多年養(yǎng)老保險費。
用人單位與勞動者之間因社會保險事項發(fā)生爭議，一方申請仲裁是否適用《勞動法》第八十二條關于六十日仲裁時效的規(guī)定?對這一問題的看法，有兩種觀點：一種觀點認為，應適用六十日仲裁時效的規(guī)定，因為社會保險事項爭議屬于勞動爭議，凡因勞動爭議申請仲裁，就得適用《勞動法》第八十二條關于六十日仲裁時效的規(guī)定。一種觀點認為，不應適用六十日仲裁時效的規(guī)定，因為社會保險屬于強制性保險，用人單位必須依法辦理，不應受
時效的限制。筆者同意第一種觀點，因社會保險事項爭議申請仲裁應受仲裁時效的限制，從2000年12月22日修正的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》第四十六條第二款“員工對所在企業(yè)遲交、少交和不交養(yǎng)老保險費的情況，應當在知道或者應當知道權利被侵害之日起兩年內向市社保機構和有關部門投訴，也可以直接向勞動仲裁機構申請仲裁”的規(guī)定看，社會保險事項爭議也應受仲裁時效的限制，只不過是此條規(guī)定的仲裁時效與勞動法規(guī)
定的仲裁時效不同而已。筆者認為，從保護作為弱勢群體的勞動者的合法權益出發(fā)，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權對法律作變通規(guī)定是可以的。但這一規(guī)定不適用于寶安、龍崗兩區(qū)，寶安、龍崗兩區(qū)應適用《勞動法》第八十二條規(guī)定的仲裁時效。另外，筆者認為，《勞動法》第八十二條規(guī)定的只是仲裁時效(包括訴訟時效)，從保護作為弱勢群體的勞動者的合法權益出發(fā)，寶安、龍崗兩區(qū)的勞動者向社保部門和勞動部門投訴，由社保部門和勞動部門責令用人單位補繳社會保險費的，應當不受《勞動法》第八十二條規(guī)定的仲裁時效的限制。
根據(jù)《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》的規(guī)定，本省行政區(qū)域內的所有企業(yè)、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織和與之形成勞動關系的勞動者，國家機關、事業(yè)單位、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，都必須依法繳納養(yǎng)老保險費，勞動者個人負擔的養(yǎng)老保險費由用人單位代扣代繳。據(jù)筆者所知，寶安、龍崗兩區(qū)還有相當多的用人單位未為員工辦理養(yǎng)老保險。勞動行政部門和社保部門應當依法責令這些用人單位為全體員工繳納養(yǎng)老保險費。

三、有關醫(yī)療保險的法律、法規(guī)、規(guī)章
我國現(xiàn)行的職工醫(yī)療保險制度只要還是五十年代初建立的公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度 1993年10月，原勞動部提出了《關于職工醫(yī)療保險制度改革試點的意見》，在試點地區(qū)進行醫(yī)療保險制度改革，改革的目標是逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的，醫(yī)療保險費用由國家、用人單位和職工三方合理負擔的，社會化程度較高的，覆蓋城鎮(zhèn)全體職工的醫(yī)療保險制度。深圳市作為我省醫(yī)改試點較早的城市，1996年5月，深圳市人民政府頒布了《深圳市基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》(市政府規(guī)范性文件)，在全市范圍內建立了住院醫(yī)療保險、綜合醫(yī)療保險、特殊醫(yī)療保險三種不同層次的醫(yī)療保險方式，具有深圳市戶口的員工和退休人員建立了基本醫(yī)療保險個人帳戶。根據(jù)《深圳市基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》的規(guī)定，勞務工尚未建立基本醫(yī)療保險個人帳戶，勞務工也無需負擔醫(yī)療保險費。 1998年12月，國務院頒布了《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》 (法規(guī)性文件)，要求城鎮(zhèn)所有
用人單位及其職工都要參加基本醫(yī)療保險，基本醫(yī)療保險費由用人單位和職工雙方共同負擔，基本醫(yī)療保險基金實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合。筆者認為，廣東省和深圳市都應當根據(jù)國務院《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》的精神，盡快進行醫(yī)療保險立法，規(guī)定城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工都要參加基本醫(yī)療保險，基本醫(yī)療保險費由用人單位和職工雙方共同負擔，基本醫(yī)療保險基金實行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合。目前，《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》和《深圳市基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》都適用于寶安、龍崗兩區(qū)。
根據(jù)《深圳市基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》的規(guī)定，基本醫(yī)療保險的規(guī)定適月于深圳市內所有企業(yè)、國家機關、事業(yè)單位、社會團體及其所屬在職職工、離退休人員和領取失業(yè)救濟金期間的失業(yè)人員。據(jù)筆者所知，寶安、龍崗兩區(qū)還有相當多的用人單位未為員工辦理醫(yī)療保險。勞動行政部門和社保部門應當依法責令這些用人單位為全體員工繳納醫(yī)療保險費。

四、有關失業(yè)保險的法律、法規(guī)、規(guī)章
有關失業(yè)保險的法律、法規(guī)、規(guī)章只要有《勞動法》、 《失業(yè)保險條例》 (行政法規(guī))、 《廣東省職工失業(yè)保險暫行規(guī)定》 (省政府規(guī)章)、《深圳經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險條例》 (特區(qū)法規(guī))。由于《深圳經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險條例》是1996年11月頒布的，其內容與1999年1月國務院頒布的《失業(yè)保險條例》有許多抵觸之處，其中最大的抵觸是《深圳經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險條例j》規(guī)定的享受失業(yè)保險待遇的失業(yè)人員僅限于具有特區(qū)常住戶口的員工，而《失業(yè)保險條例》規(guī)定的享受失業(yè)保險待遇的失業(yè)人員沒有戶口條件的限制，只要是城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的職工籮都依法享受失業(yè)保險待遇。筆者認為，深圳市應當根據(jù)《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，盡快對《深圳經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險條例》進行修改。廣東省人民政府已根據(jù)《失業(yè)保險條例》的規(guī)定對《廣東省職工失業(yè)保險暫行規(guī)定》進行了修正。目前，《失業(yè)保險條例》和
《廣東省職工失業(yè)保險暫行規(guī)定》都適用于寶安、龍崗兩區(qū)，而《深圳經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險條例》則不適用于寶安＼龍崗兩區(qū)，但《失業(yè)保險條例》和《廣東省職工失業(yè)保險暫行規(guī)定》沒有規(guī)定，而《深圳經(jīng)濟特區(qū)失業(yè)保險條例》有規(guī)定的事項，寶安、龍崗兩區(qū)可參照執(zhí)行。
根據(jù)《失業(yè)保險條例》和《廣東省職工失業(yè)保險暫行規(guī)定》的規(guī)定，失業(yè)保險規(guī)定適用于我國境內城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位及其職工；用人單位按本單位工資總額的2％繳納失業(yè)保險費；職工按本人工資的1％繳納失業(yè)保險費；用人單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費。據(jù)筆者所知，寶安、龍崗兩區(qū)大部分的用人單位未為員工辦理失業(yè)保險。勞動行政部門和社保部門應當依法責令這些用人單位為全體員工繳納失業(yè)保險費。

五、有關生育保險的法律、法規(guī)、規(guī)章
目前有關生育保險的法律規(guī)定只要是原勞動部發(fā)布的1995年1月1日施行的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》。由于《企業(yè)職工生育保險試行辦法》對女育保險只是作了原則性規(guī)定，沒有規(guī)定用人單位繳納生育保險費的比例，而廣東省和深圳市都沒有按照《企業(yè)職工生育保險試行辦法》的規(guī)定制定實施辦法，難于實際操作，可以說在廣東省、深圳市，生育保險立法還是一片空白。目前，在廣東省和深圳市，對女職工的生育待遇保護，只要是依據(jù)《女職工勞動保護規(guī)定》(行政法規(guī))、《廣東省計劃生育條例》(省級法規(guī))、《廣東省女職工勞動保護實施辦法》(省府規(guī)范性文件)、《深圳經(jīng)濟特區(qū)計劃生育管理辦法》 (特區(qū)規(guī)章)。這些法規(guī)、規(guī)章，除《深圳經(jīng)濟特區(qū)計劃生育管理辦法》不適用于寶安、龍崗兩區(qū)(但可參照執(zhí)行)外，其他均適用于寶安、龍崗兩區(qū)。我們認為，國家、廣東省和深圳市都應盡快進行生育保險立法。

六、關經(jīng)濟補償?shù)姆���、法�?guī)、規(guī)章
在此，筆者主要就勞動合同期滿終止勞動合同關系，在寶安、龍崗兩區(qū)，用人單位是否應當按員工工齡支付員工經(jīng)濟補償金(或稱生活補助費)的問題談下自己的觀點。《勞動法》沒有對勞動合同期滿終止勞動合同關系，用人單位是否應當按員工工齡支付員工經(jīng)濟補償金(或稱生活補助費)的問題作出規(guī)定，《深圳經(jīng)濟特區(qū)勞動合同條例》 (特區(qū)法規(guī))和《深圳經(jīng)

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