[ 李鵬飛 ]——(2005-3-27) / 已閱8096次

行政還是民事？訴訟中的程序困惑

李鵬飛


現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)糾紛中既有具體行政行為的作用力，也有民事行為的作用力。這樣，當(dāng)事人在救濟(jì)自己的權(quán)利時(shí)，如果選擇訴訟的方式，那么便會(huì)面臨是提起行政訴訟還是民事訴訟的困惑。由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，受理案件的法院在處理這類事情上也存在不同的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而會(huì)做出不同的處理結(jié)果。法制國(guó)家的精神是，相同或者近似的糾紛應(yīng)當(dāng)有著相同或者近似的處理結(jié)果，這是法律統(tǒng)一性的必然要求。因此當(dāng)事人基于此種情況下產(chǎn)生的困惑和法院的處理尺度不一致的情況，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)行立法所應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題。
下面筆者舉幾個(gè)案例，來(lái)探討一下這個(gè)問(wèn)題。
案例一、甲居民因乙單位建造的房屋遮住了自己的采光而發(fā)生糾紛，甲要求乙方進(jìn)行賠償。乙方抗辯稱其建筑的規(guī)劃已經(jīng)得到規(guī)劃部門的審批，甲應(yīng)當(dāng)找規(guī)劃部門解決或者起訴規(guī)劃部門，故，不同意賠償。
案例二 甲將自己的汽車出借給乙使用，后乙偽造虛假的甲表示同意該車可作抵押的聲明，將該車抵押給第三人，現(xiàn)甲方要求第三人返還該車。
案例三某市房管部門就轄區(qū)內(nèi)的某塊土地向甲發(fā)放了房產(chǎn)證，后又就該塊土地向乙發(fā)放了房產(chǎn)證，甲和乙均依據(jù)房管部門的房產(chǎn)證主張土地的使用權(quán)，故，發(fā)生爭(zhēng)議。
案例四 某市某處房產(chǎn)，處于自然無(wú)登記狀態(tài)�，F(xiàn)有甲單位占有使用，乙單位認(rèn)為該房產(chǎn)應(yīng)當(dāng)為其所有，故要求甲單位騰退房屋，發(fā)生糾紛，怎么辦？
第一個(gè)案例中反映出的問(wèn)題是，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)的具體行政行為審批的民事行為對(duì)第三者造成侵害，第三者先提起行政訴訟否認(rèn)其合法性后要求民事行為實(shí)施者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，還是直接依據(jù)法律提起民事訴訟要求侵權(quán)主體承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。
第二個(gè)案例反映的問(wèn)題是，甲是否有權(quán)直接提起民事訴訟否認(rèn)登記的效力要求第三方返還車輛，還是必須先對(duì)登記部門提起行政訴訟，否定登記的效力進(jìn)而要求第三方返還車輛
第三個(gè)案例反映的問(wèn)題是，甲乙雙方是直接要求法院來(lái)確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬還是要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)現(xiàn)行確權(quán)，對(duì)確權(quán)行為不服后提起行政訴訟。
第四個(gè)案例反映的問(wèn)題是，乙方能否直接向法院提起確權(quán)訴訟和侵權(quán)訴訟要求甲單位騰房，還是必須先要求房產(chǎn)機(jī)關(guān)對(duì)房屋進(jìn)行確權(quán)，如對(duì)確權(quán)行為不服，進(jìn)而提起行政訴訟。
這幾個(gè)案例反映的問(wèn)題均為，當(dāng)事人在遇到上述糾紛時(shí)是提起民事訴訟是提起民事訴訟，還是有權(quán)選擇。從上述幾個(gè)案例所反映的問(wèn)題出發(fā)，筆者將其歸納為兩種不同類型的情況。
一， 民事行為經(jīng)行政機(jī)關(guān)審批、登記后，該民事行為對(duì)第三方構(gòu)成了權(quán)利侵害，受害者如何救濟(jì)權(quán)利，案例一和案例二就反映了這個(gè)問(wèn)題。針對(duì)這種問(wèn)題，一種意見(jiàn)認(rèn)為，第三人不能直接向法院提起訴訟，因?yàn)樵撁袷滦袨榈暮戏ㄐ砸呀?jīng)行政行為的確認(rèn)，其不在是單純的民事行為，而具有行政行為的色彩。按照行政行為的公定力效力，行政行為非經(jīng)行政機(jī)關(guān)和法院的訴訟程序?qū)彶椋�其效力自然合��。如�?dāng)事人直接提起民事訴訟，法院如直接支持其要求認(rèn)定對(duì)方民事行為的違法性，等于間接否認(rèn)行政行為的效力，這違反了行政行為公定力的效力。因此，第三人應(yīng)當(dāng)先行提起行政訴訟，請(qǐng)求法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的審批、登記行為違法，然后再提起民事訴訟。或者在行政訴訟中附帶提起要求行政機(jī)關(guān)違法審批的賠償責(zé)任。筆者查到，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民法院內(nèi)高法發(fā)（1995）1號(hào)《全區(qū)民事審判工作座談會(huì)討論審理房地產(chǎn)案件有關(guān)問(wèn)題紀(jì)要》中的規(guī)定，即是該種意見(jiàn)的反映。該文件規(guī)定，因有關(guān)部門審批建筑執(zhí)照不當(dāng)，可能影響他人采光、通風(fēng)引起的糾紛，由審批部門解決或提起行政訴訟，法院不作為民事案件受理。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，第三人有權(quán)直接提起民事侵權(quán)訴訟，要求民事行為實(shí)行者直接承擔(dān)民事責(zé)任。筆者也同意這種意見(jiàn)。理由如下：首先，行政行為的公定力效力不是絕對(duì)的。傳統(tǒng)的行政法理論賦予行政行為絕對(duì)的公定力，即法院不經(jīng)相關(guān)主體提起，且經(jīng)行政訴訟程序?qū)徖恚�不得否認(rèn)行政行為的合法性。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)越來(lái)越值得質(zhì)疑，在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，其受到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。人民法院在民事訴訟中否認(rèn)法人人格的做法和相關(guān)司法解釋中法院可拋開工商部門的虛假登記直接認(rèn)定企業(yè)的性質(zhì)的規(guī)定，均反映了行政行為的公定力效力不是絕對(duì)的。故，行政行為的公定力不是當(dāng)事人不可以直接提起民事訴訟的依據(jù)。其次，民事行為的合法性經(jīng)行政行為的審查，并不改變其自身的獨(dú)立性。就案例一和案例二而言，造成侵害的直接原動(dòng)力仍然為民事行為的本身，因?yàn)槠湓趯徟�之前就是違法的。況且民事行為即使具有真正的合法性，也不能排除造成侵權(quán)的后果。因此，不能認(rèn)為民事行為經(jīng)過(guò)了合法審批就將民事行為自身的獨(dú)立性淹沒(méi)。這種獨(dú)立性決定，民事行為的違法性不會(huì)因?yàn)樾姓�行為的確認(rèn)而絕對(duì)否認(rèn)，一般來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)民事行為在審批前即為違法行為，那么這種違法行為將是絕對(duì)的，民事行為的主體應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)違法或者侵權(quán)的責(zé)任。再次，從經(jīng)濟(jì)訴訟和效率的角度講，也應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人直接提起民事訴訟。在案例一和案例二中，賦予當(dāng)事人直接提起民事訴訟的權(quán)利，有利于節(jié)省訴訟資源，提高社會(huì)解決糾紛的效率。因?yàn)�，要求�?dāng)事人必須先行提起行政訴訟否認(rèn)行政行為的不法性，然后再依據(jù)此行政訴訟提起民事訴訟要求第三人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，顯然將付出極大的訴訟成本，而且將陷入民事行為實(shí)施者替行政部門承擔(dān)責(zé)任邏輯中。即使，在行政訴訟中要求行政部門承擔(dān)違法行政的賠償責(zé)任，筆者認(rèn)為也不可取，因?yàn)�，�?guó)家賠償是有限的，這種國(guó)家賠償無(wú)法彌補(bǔ)權(quán)利人受到的實(shí)際侵害。因此，允許受害人直接對(duì)民事行為主體提起民事訴訟不僅符合經(jīng)濟(jì)訴訟的原則。，而且有利于當(dāng)事人實(shí)際損失的救濟(jì)。
綜上，筆者認(rèn)為，民事行為雖經(jīng)行政行為審批和登記，但如給其他人造成損害，受害人可直接提起民事訴訟，不應(yīng)限制受害人的此種權(quán)利。
二、民事權(quán)利經(jīng)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)給一方或雙方主體后，他人與被確權(quán)主體或者確權(quán)主體之間產(chǎn)生爭(zhēng)議，如何解決？當(dāng)事人對(duì)未定產(chǎn)權(quán)的物發(fā)生糾紛，如何解決？案例三和案例四反映的就是這個(gè)問(wèn)題。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，一種意見(jiàn)認(rèn)為，當(dāng)事人可直接向人民法院提起民事訴訟，由人民法院對(duì)爭(zhēng)議權(quán)屬進(jìn)行確認(rèn)，然后依據(jù)人民法院的審理結(jié)果要求行政機(jī)關(guān)對(duì)自己享有的權(quán)利進(jìn)行登記。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決或者提起行政訴訟，然后依據(jù)行政訴訟的結(jié)果取得行政登記后，提起民事訴訟要求非權(quán)利主體停止侵害。
筆者認(rèn)為，只有涉及以登記公示的所有權(quán)類型才涉及行政訴訟與民事訴訟哪個(gè)先那個(gè)后的問(wèn)題。在我國(guó)的法律中，所有權(quán)公示的種類有兩種方式，一種是占有公示，一種是登記公示。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)和一些動(dòng)產(chǎn)（如汽車），法律規(guī)定公示的方法為登記，權(quán)利人取得所有權(quán)需要登記公示確認(rèn)。但筆者認(rèn)為，即使這樣，登記也不能成為取得所有權(quán)的依據(jù)，當(dāng)事人所有權(quán)的取得不在于是否登記，而是具體的民事法律事實(shí)。如，當(dāng)事人自己建筑了房屋，從建筑完成時(shí)起，其就對(duì)房屋享有所有權(quán)，不會(huì)認(rèn)為其在未登記前不享有所有權(quán)。這也決定了房地產(chǎn)登記均為形式審查，其一般不對(duì)民事關(guān)系的真?zhèn)芜M(jìn)行審查。鑒于這種登記的公示見(jiàn)證作用，筆者認(rèn)為在這種物的所有權(quán)之爭(zhēng)中，任何一方只要有證據(jù)表明自己是真正的所有權(quán)主體，即可直接提起民事訴訟要求排除另一方主體的權(quán)利主張，而無(wú)需考慮自己是否取得登記，即使另一方已經(jīng)取得了登記證書。但是，有兩種情況應(yīng)當(dāng)例外，一是法律規(guī)定，當(dāng)事人的權(quán)屬爭(zhēng)端必須要求行政機(jī)關(guān)處理前置時(shí)，在未經(jīng)行政處理和行政訴訟前，當(dāng)事人不得提起民事訴訟。還有一種情況，就是如果登記是因?yàn)榈怯洐C(jī)關(guān)的失誤造成的，當(dāng)事人最好先通過(guò)行政訴訟解決。
（作者：北京市普華律師事務(wù)所 李鵬飛）