[ 祁志紅 ]——(2005-5-6) / 已閱16108次

加強(qiáng)立法建設(shè) 提高立法質(zhì)量

祁志紅 滿都拉


加強(qiáng)立法建設(shè)、提高立法質(zhì)量是黨的十五大提出來的，黨的十六大進(jìn)一步做了強(qiáng)調(diào)，黨的十五大和十六大報告當(dāng)中都明確提出：加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系。在二十多年以前，我們國家法律空白較多，當(dāng)時要解決的問題是無法可依的問題，所以當(dāng)時鄧小平同志就提出“現(xiàn)在的問題是法律不完備，現(xiàn)在的主要任務(wù)要加快立法”。當(dāng)時提出的指導(dǎo)方針是“有比沒有好，快搞比慢搞好”，這對解決當(dāng)時法律空白問題是一個重要的工作。1979年我國人大開始大規(guī)模立法以來，經(jīng)過二十多年時間，我們國家的法制建設(shè)取得了巨大成就，初步形成了以憲法為核心、以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例在內(nèi)的中國特色的社會主義法律體系。與此同時的一個非常重要的問題是要提高立法質(zhì)量，使新制定的法律和要修改的法律都達(dá)到高質(zhì)量，使我國法律成為好法、良法，起到依法治國、興邦建業(yè)的作用。如何提高立法質(zhì)量，涉及到國家的立法機(jī)制，涉及到國家、地方立法部門的立法意識和組織方式，也涉及到現(xiàn)代立法的技術(shù)能力。然而最核心的一條是能否體現(xiàn)三個代表的精神，做到立法為公，立法為民。目前國家立法機(jī)構(gòu)根據(jù)我國的國情在不同的領(lǐng)域和部門已經(jīng)開始了提高立法質(zhì)量的探索和實踐，下面結(jié)合我國目前的立法實踐，對提高立法質(zhì)量的途徑做一些粗淺的探討。
1、加強(qiáng)立法前的調(diào)研論證工作，確定立法的必要性。立法的一條基本原則就是根據(jù)具體情況和實際需要的原則，這項原則是實事求是思想路線在立法工作中的體現(xiàn)，是立法的根據(jù)、基礎(chǔ)和靈魂，是地方立法工作的出發(fā)點和歸宿。為了保證立法活動從起步就具有民主化、制度化和科學(xué)化，必須以科學(xué)、認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度做好立法前的調(diào)研論證工作。立法調(diào)研必須注意立足于國情和社會的現(xiàn)狀、發(fā)展走向，針帶有普遍性、全局性、根本性的重點問題，著眼于適用，著眼于解決實際問題，做到立法與具體情況、實際需要的統(tǒng)一。只有如此方能使所立之法規(guī)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)社會穩(wěn)定，促進(jìn)民主政治建設(shè)；要善于抓主要矛盾，立法要解決什么問題，必須在實際調(diào)查研究中得出結(jié)論；要注意從全局看問題，把調(diào)查出的主要矛盾放在全局進(jìn)行衡量，看是否是關(guān)系全局的問題，要特別關(guān)注和深入研究解決好事關(guān)全局的現(xiàn)實問題。
2、增強(qiáng)立法的審議力度，保證立法的質(zhì)量 。幾年來全國人大十分重視立法質(zhì)量，也采取了一系列措施。過去人大常委會通過法律案，基本上一審就過，即當(dāng)次會議就通過了。到了六屆全國人大改成了兩審，第一次提交審議的時候由提案單位來做說明，進(jìn)行初步審議，根據(jù)審議當(dāng)中提出的意見，向有關(guān)部門和基層的人民群眾廣泛地聽取意見，根據(jù)他們的意見和審議當(dāng)中提出來的一些重要的意見進(jìn)行修改，再提交二審，二審再通過。2000年通過《立法法》的時候，又總結(jié)前幾屆人大常委會立法的實踐經(jīng)驗，確定全國人大常委會審議法律案實行三審制：第一審聽取提案單位的說明進(jìn)行初步審議，第二審廣泛征求意見，根據(jù)審議的意見作出初步的修改，由法律委員會向全國人大常委會做修改情況的說明，而且提交一個修改法，由常委會再進(jìn)行二審，二審以后就一些比較關(guān)鍵的問題、爭論比較大的問題再進(jìn)行協(xié)調(diào)修改和征求意見，到第三審的時候，由法律委員會在統(tǒng)一審議的基礎(chǔ)上向常委會做審議結(jié)果的報告，再進(jìn)行三審。三審的過程中還要進(jìn)行一些修改，經(jīng)過充分發(fā)揚民主和反復(fù)修改后，通過的法律議案質(zhì)量就會明顯提高。
　　目前全國人大常委會對法律案進(jìn)行審議采取了三審制，但是有些法律法規(guī)（特別是地方性的法律法規(guī)）還需要四審和五審，才能適應(yīng)需要和切合實際。實踐中有些法律案涉及的問題比較復(fù)雜，有些地方性的法規(guī)因為涉及面小而忽視了其公正性和適用性，所以對這類法律法規(guī)就有必要進(jìn)行四審甚至五審。比如我國在《證券法》的起草、審議和制定工作中，前后跨越了三屆人大，從七屆人大最后一次常委會提出來做說明進(jìn)行審議，一直到九屆人大才最后通過，中間還隔了一個八屆人大，經(jīng)過五年的時間一共進(jìn)行了五次審議才通過。2003年通過的九部法律里面有六部法律是三審，有三部法律是四審，但多次審議的法律，特別是地方性的法律法規(guī)所占的比例還不高，所以實施后產(chǎn)生的問題較多。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展需要，加強(qiáng)審查的次數(shù)和提高立法實施的速度要有機(jī)的結(jié)合在一起。審查階段是保證立法質(zhì)量的關(guān)鍵，同時還要向前延伸----解決提案質(zhì)量和審議能力的問題。
3、提高人們對法律的認(rèn)知度，促進(jìn)立法質(zhì)量的提高。立法質(zhì)量與人們對法律的認(rèn)知有關(guān)。有些法律由于人們對他的了解程度或關(guān)心程度不夠，至于法律的適用及立法的質(zhì)量如何人們并不關(guān)心，因此這些法律的質(zhì)量如何并沒有人在意。比如憲法，在實施過程當(dāng)中，人們感覺憲法好象離自己很遠(yuǎn)，原因就在于它規(guī)定的都是國家根本制度、基本制度的內(nèi)容，那么法律要調(diào)整的是人的行為，行為和制度中間有很多的環(huán)節(jié)。所以覺得與自己的關(guān)系并不大，在這個意義上，有人把憲法相對于個人來講就是“閑法”，就是閑置起來的法。還有一種現(xiàn)象，叫做“法律效率的倒置”，憲法的效率本來是最高的，但是憲法的效率在一般人看來不如基本法，基本法的效率似乎就不如一般法，而一般法又不如行政法規(guī)或者地方性法規(guī)，法規(guī)好象又不如某種文件，而某種文件又不如領(lǐng)導(dǎo)的直接批示，批示又不如領(lǐng)導(dǎo)直接交辦，這些問題被稱之為效率的倒置。立法質(zhì)量的提高必須有人民群眾的廣泛關(guān)注和參與，才能的到保證，以往制定的法律法規(guī)中，出臺很長一段時間并未被人們知道，等到用到時才發(fā)現(xiàn)制定的與實際需要相差甚遠(yuǎn)�！�
4、立法質(zhì)量需要專業(yè)團(tuán)隊的保障。立法工作是一個高層的決策的過程，需要立法者和參與立法的工作人員具有非常高的政治理論水平和政策水平，對社會實務(wù)有非常精深的一些知識。立法者的思想方法必須是實事求是的，才能夠真正地使制定的法律，也就是對人民的行為所作出的規(guī)則能夠非常正確、準(zhǔn)確地來反映客觀的事情。只有這樣，這個法才能夠行得通，才能符合規(guī)律。所以，這就需要立法工作要吸收各方面的人才。在全國人大常委會的組成中，很多代表是原來在黨政一線各個方面工作的老同志，他們有長期的實踐工作經(jīng)驗，有非常長的領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗。還有各界的代表，包括科學(xué)家、教育家、藝術(shù)家及來自基層一線的同志。
　　立法有它的特殊性，反映的客觀實際要符合法律的規(guī)律，要運用法言法語，而且這里面的很多關(guān)系都要符合法律的特定要求。立法要聽取法律專家的意見，在人大常委會組成人員中，包括法律委員會和其他的專門委員會里，要有專門學(xué)法律專家，有從事法律工作的人。立法是涉及領(lǐng)域廣泛，專業(yè)性較強(qiáng)的工作，對每部法規(guī)涉及的專業(yè)知識，從事立法工作的人員很難做到門門精通。因此，在法律法規(guī)起草、論證和審議過程中，都要有專家參加，通過召開由該法律法規(guī)涉及的專業(yè)人員、法律專家甚至語言文字方面的專業(yè)人員參加的論證會，共同進(jìn)行論證。為了做到這一點，需要建立立法人才庫和咨詢聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，掌握一大批各個方面的專業(yè)人員，必要時，可以請他們提前介入，負(fù)責(zé)專業(yè)知識的咨詢，實際上可以說是請專家?guī)椭�把好法律法�?guī)所涉及的專門知識的準(zhǔn)確性這一關(guān)。
5、通過立法聽證，保證立法的針對性和可操作性。立法過程從根本上說是發(fā)揚民主，吸引社會廣泛參與的過程。法律（特別是地方性的法規(guī)）草案進(jìn)入審議程序后，對涉及經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展重大問題的，對公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)或者對公共利益有重大影響的，設(shè)置行政處罰、行政強(qiáng)制措施以及行政許可較多的，涉及調(diào)整不同群體之間利益關(guān)系的，可以根據(jù)情況通過一定的程序，采取召開立法聽證會或者登報公示的辦法，廣泛聽取意見。目前，一些地方已經(jīng)這樣做了，并且收到了好的效果。對公民參與立法的問題，美國法律學(xué)者科恩提出：我是構(gòu)成社會的成員之一，社會的法律就是我的法律，制定法律時我出過力。如果法律是公正的，我可以引以為榮；如果法律是不公正的，我繼續(xù)有義務(wù)為其改善而努力。所以，在立法之前傾聽各方面的意見，是保證立法質(zhì)量和法律實施的重要因素。有了相關(guān)群體的參與，對參與結(jié)果的尊重、對參與制定法律的服從也就成了相關(guān)群體應(yīng)有的、默認(rèn)的義務(wù)。 立法聽證對于提高立法質(zhì)量的意義主要就在于它所體現(xiàn)出的“立法程序的過程價值”，因為強(qiáng)調(diào)立法程序的過程價值，首先意味著實現(xiàn)開放性的平等參與，使各種利益都有被告知和陳述意見的機(jī)會，使法律貼合民意。 實踐證明，通過立法聽證過程而最終產(chǎn)生的法律法規(guī)，與原來的草案相比，都有了較大的變化。如2000年9月1日石家莊市人大組織的《石家莊市民心河管理條例（草案）》聽證會上，參與的15位公民提出意見建議28條，其中10余條在修改中被采納。南京市人大在舉行《城市公共汽車出租汽車客運管理條例（草案）》立法聽證會時，共有42人參加了聽證會，提出了涉及10個方面的57條意見和建議，其中26條意見和建議被采納。深圳市人大在舉行《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動車停放管理條例（草案）》聽證會時，參加人員達(dá)100余人，根據(jù)聽證會上提出的建議，草案被修改了80多處。這說明，立法聽證是使民意得以表達(dá)的有效途徑。通過立法聽證等方式來最大限度地吸納民意和民智，可以使立法者從不同的角度和層面弄清楚法規(guī)調(diào)整對象的真實情況，更有效的調(diào)整各種利益關(guān)系�？梢哉f群眾參與度的大小，在某種意義上決定該法律法規(guī)今后的執(zhí)行效果。同時，公民的參與還能夠擴(kuò)大法律法規(guī)草案的社會知曉度，為政府與公民之間形成良性的互動關(guān)系，為提高立法質(zhì)量提供制度性保障。在此要特別強(qiáng)調(diào)在開展公示活動中，要重視發(fā)揮市、縣人大的作用，調(diào)動和發(fā)揮他們參與立法的積極性，通過他們深入調(diào)查，摸準(zhǔn)情況，廓清具體情況和實際需要。在立法聽證時，要讓沖突的利益各方充分陳述意見，要注意各種利益的均衡，能夠使所立之法為利益沖突的各方所能接受并能實行。另外，一些省市還通過設(shè)立固定的立法聯(lián)系點，組織固定的人員對每一部法規(guī)草案提出修改意見，對立法質(zhì)量的提高起到了較好效果。