[ 何寧湘 ]——(2005-5-28) / 已閱40486次
由此，可以清楚看到，成都大學(xué)教師楊茂提出教師申訴理應(yīng)由成都市教育局管轄。而由于成都大學(xué)或成都學(xué)院，均夠不上四川省教育廳管理的高校級(jí)別，因此四川省教育廳對(duì)楊茂的教師申訴無“第一”管轄權(quán)，假設(shè)楊茂向四川省教育廳提出教師申訴，其不會(huì)受理。既然成都市教育局對(duì)楊茂提出的教師申訴有管轄權(quán)，其上訴“不具有作出教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)”的理由不能成立的問題就不用贅述。
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2、關(guān)于楊茂提出對(duì)成都市教育局作出的《教師申訴處理意見書》不服是否能提出的行政訴訟，成都市教育局對(duì)這一問題在一審以及上訴的理由均基于對(duì)成都大學(xué)教師提出教師申訴無管轄權(quán)，而非是否行政訴訟能否成立(如果依法有管轄權(quán)即本案行政訴訟成立)，故提出“原審法院關(guān)于本案屬于行政訴訟受案范圍的認(rèn)定錯(cuò)誤”的上訴理由。
成都市教育局《行政上訴狀》稱其對(duì)楊茂教師申訴“的處理活動(dòng)并非依據(jù)行政職權(quán)作出的具體行政行為”，因此不具有可訴性。實(shí)質(zhì)上，此上訴理由不僅僅是對(duì)抗一審判決，也是直接對(duì)抗成都市中級(jí)人民法院的(2004)成立行終字第22號(hào)行政裁定書，該裁定書已將法理闡釋清楚(詳見《教師申訴行政制度中的若干思考》(三))，其理由不能成立。
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3、成都市教育局適用《四川省國家行政機(jī)關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》，撤銷第三人成都大學(xué)的除名處理決定是否正確，這要看成都大學(xué)作出除名處理決定的真實(shí)意思表示以及法律特征。成都大學(xué)對(duì)楊茂不同意繳納9000元的“調(diào)動(dòng)補(bǔ)償費(fèi)”，致使楊茂無法辦理調(diào)動(dòng)手續(xù)，同時(shí)學(xué)校又不安排楊茂的新學(xué)期課表，致使無課可上，成都大學(xué)便以曠工對(duì)在楊茂不知情的情況作出了除名處理，也就是成都大學(xué)真實(shí)意思是“開除”楊茂。但學(xué)校事業(yè)單位沒有“除名”處理的法律依據(jù)，因此成都大學(xué)作出除名處理決定不合法。但成都大學(xué)作出除名處理決定不具有“辭退”的法律特征，其二，教育行政機(jī)關(guān)不能對(duì)教育機(jī)構(gòu)的行為下定義，更不能明指或暗示教育機(jī)構(gòu)按“辭退”處理。因此，成都市教育局適用《四川省國家行政機(jī)關(guān)、全民所有制事業(yè)單位辭退工作人員暫行辦法》，撤銷第三人成都大學(xué)的除名處理決定適用法律錯(cuò)誤，其上訴理由不成立。
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4、成都市教育局不論在一審答辯、還在庭審質(zhì)證辯論，還是在上訴理由中，均認(rèn)為對(duì)楊茂教師申訴是依法處理的。而又稱“不具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)”，其行為與其說法相互矛盾，根本無法自圓其說。退一萬步說，其“不具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)”說法成立，那么本身就超越行政職權(quán)的嚴(yán)重違法行政行為，故其原審法院關(guān)于上訴人“行政程序違法”的認(rèn)定錯(cuò)誤上訴理由根本站不住腳，也不值一駁。
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[二、二審?fù)ブ杏嘘P(guān)問題的分析 ]
[1、成都市教育局上訴狀中的新問題 ]
成都市教育局上訴狀與一審?fù)徶兄饕^點(diǎn)沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，但在上訴狀中也一點(diǎn)點(diǎn)新的問題，如提出“上訴人對(duì)被上訴人和第三人成都大學(xué)的人事爭議進(jìn)行的是居間調(diào)解和類似于仲裁的處理活動(dòng)”，對(duì)于這點(diǎn)在本案一審時(shí)《答辯狀》沒有提出，而是在庭審中其代理口頭提出的，一審敗訴后直接將這一說法載入《行政上訴狀》。其口頭理由是，1、無管轄權(quán)；2、移送省教育廳被拒絕方才主動(dòng)居間調(diào)解和類似仲裁活動(dòng)。對(duì)于這點(diǎn)已在《教師申訴行政制度中的若干思考》(三)做詳細(xì)闡述不在重復(fù)。這里要討論的是，既然移送省教育廳，那么就應(yīng)當(dāng)出示證據(jù)來證明這一事實(shí)；其二、“明知”無管轄權(quán)、明知又被省教育廳拒絕移送，不受理即可；其三、既然是調(diào)解就應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人一個(gè)調(diào)解通知之類文書，為何在訴訟之間都沒有調(diào)解之意思表示，整個(gè)處理過程也無任何調(diào)解文書或調(diào)解程序或調(diào)解事項(xiàng)；其四、教育行政機(jī)關(guān)何來調(diào)解權(quán)，行政機(jī)關(guān)的調(diào)解權(quán)不能由自己主觀意思決定，而必須法定。況且調(diào)解也需要當(dāng)事人自愿與申請(qǐng)，楊茂提出的是教師申訴書而非人事爭議調(diào)解。其五、教育行政機(jī)關(guān)更無人事爭議的調(diào)解權(quán)與處理權(quán)。其六、不僅“居間調(diào)解和類似于仲裁的處理活動(dòng)”不是事實(shí)，是謊言，即使真這樣做了也是違法。這里需要特別指出的是，成都市教育局認(rèn)為在訴訟中假稱“不具有作出《教師申訴處理意見書》的行政職權(quán)”、“是居間調(diào)解和類似于仲裁的處理活動(dòng)”便逃過違法行政責(zé)任，而你依據(jù)行政職權(quán)所進(jìn)行的調(diào)解處理活動(dòng)仍是行政行為，依然是違法行政。
成都市教育局上訴狀稱“在管轄權(quán)發(fā)生爭議的情況下，即使上訴人經(jīng)有關(guān)部門的裁定或指定取得該申訴案件處理的行政管轄權(quán)，教師申訴的處理期限也應(yīng)當(dāng)從有關(guān)部門的裁定功指定生效之日起算。因此，上訴人的行為不存在“行政程序違法”的情形�！比绻嬲浅啥际薪逃脂F(xiàn)提出的“調(diào)解”，那么民間調(diào)解根本不存在法定期限問題，更不存在管轄權(quán)導(dǎo)致超過法定期限的問題。上訴狀的意思是說，從絕對(duì)時(shí)間上看，成都市教育局作出《教師申訴處理意見書》的時(shí)間為60天，確已超過教師申訴處理的法定期限30天，但由于沒有確定管轄權(quán)而后為確定管轄權(quán)而延誤了期限，因此應(yīng)從確定管轄的那天起計(jì)算，沒有超過30天，故沒有行政程序違法。如果不是處理教師申訴，而是“人事爭議調(diào)解”何來超過教師申訴的期限問題，上訴狀的這一說法本身就印證了成都市教育局本身就是在處理?xiàng)蠲慕處熒暝V這一事實(shí)。
[2、二審?fù)徶械挠嘘P(guān)問題 ]
成都大學(xué)自2003年升格為本科層次的普通高等院校，關(guān)于成都市教育局上訴提出本案應(yīng)當(dāng)適用《高等教育法》第68條、第13條、第62條來確定其無管轄權(quán)，其楊茂教師申訴應(yīng)由四川省教育廳管轄。對(duì)于高等院校教師申訴受理確屬于省級(jí)教育廳管轄這點(diǎn)不錯(cuò)，但：1、成都大學(xué)在升格為本科層次后仍不屬于四川省教育廳管轄，自然適用《高等教育法》就存在問題，成都市教育局在《行政上訴狀》中稱“由于上訴人對(duì)成都大學(xué)的教師申訴無管轄權(quán)，上訴人在收到被上訴人的教師申訴后，根據(jù)相關(guān)規(guī)定曾將被上訴人的申訴材料移送給有管轄權(quán)的四川省教育廳。上訴人在四川省教育廳拒絕接受上訴人移送的申訴案件后，......”也證明省教育廳并不主管成都大學(xué)，否則拒絕移送就是違法。2、四川省教育廳拒絕接受移送表明，成都大學(xué)并未真正意義上進(jìn)入普通高等院校序列，故省教育廳無管轄權(quán)，同時(shí)其拒絕移送也表明省教育廳依法行政。3、楊茂提出申訴是2002年12月23日，成都市教育局于2003年2月23日作出《教師申訴處理意見書》，教育部發(fā)函時(shí)間為2003年5月此時(shí)成都大學(xué)尚未升格為本科層次。綜合上述各點(diǎn)，如果本案適用《高等教育法》來確定管轄權(quán)是不符合本案基本事實(shí)的。
關(guān)于成都市教育局上訴提出本案應(yīng)當(dāng)適用《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》第5條等條款規(guī)定來確定對(duì)成都大學(xué)除名決定案件的管轄問題。成都大學(xué)作出除名決定是其行政管理行為，而不是行政處罰行為，因此本案也不能適用此“暫行辦法”。
關(guān)于成都市教育局上訴提出一審判決“一審法院適用國家教委《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》第八條的規(guī)定，認(rèn)定本案屬于行政訴訟受案范圍，屬適用法律不當(dāng)。國家教委《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》是部門規(guī)章，無權(quán)設(shè)定行政訴訟的受案范圍。一審法院應(yīng)適用《行政訴訟法》以及相關(guān)的司法解釋來認(rèn)定本案是否屬于行政訴訟受案范圍”的理由。對(duì)于“行政訴訟受案范圍”，為了便于教師對(duì)這一法律概念的理解與認(rèn)識(shí)，這里作一定程度的展開闡述：首先討論成都市教育局在行政上訴狀提出的觀點(diǎn)：1、指控“國家教委《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》是部門規(guī)章，無權(quán)設(shè)定行政訴訟的受案范圍”不是人民法院能夠解決的問題，其作為市級(jí)、下級(jí)教育行政機(jī)關(guān)對(duì)國家最高教育行政主管機(jī)關(guān)提出這樣的問題，似乎有些六親不認(rèn)的狀況；2、《教師法》系行政法范疇中的基本法，也是特別法。在我國對(duì)于法律的解釋有幾種表現(xiàn)形式，人大作出的是立法解釋、最高人民法院、最高人民檢察院作出的解釋是司法解釋、行政機(jī)關(guān)作出的解釋是行政解釋，國家教委《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》屬于行政法具體應(yīng)用解釋，而不是部門規(guī)章。3、《教師法》1994年施行，國家教委《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》于1995年10月6日公布，《立法法》于2000年7月1日施行，按照
最高人民法院關(guān)于印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》的通知
法[2004]96號(hào)
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一、關(guān)于行政案件的審判依據(jù)
根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。根據(jù)立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例關(guān)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章的解釋的規(guī)定，全國人大常委會(huì)的法律解釋，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時(shí)參照適用。
考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行以前，按照當(dāng)時(shí)有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時(shí)由國務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)。
行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，主要是：國務(wù)院部門以及省、市、自治區(qū)和較大的市的人民政府或其主管部門對(duì)于具體應(yīng)用法律、法規(guī)或規(guī)章作出的解釋；縣級(jí)以上人民政府及其主管部門制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)往往將這些具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模谡J(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。
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的規(guī)定，國家教委《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》是人民法院行政案件的審判依據(jù)，因此，成都市教育局的這點(diǎn)理由是不成立的。
第二、根據(jù)我國程序法的一致性規(guī)定，以及行政訴訟法的規(guī)定，成都市中級(jí)人民法院的(2004)成立行終字第22號(hào)行政裁定書是產(chǎn)生法律效力的二審法律裁決文書，雖不能對(duì)此提起“上訴”、“申訴”，但當(dāng)事人可以向人民檢察院提出申訴，但成都市教育局并未提出。成都市中級(jí)人民法院的(2004)成立行終字第22號(hào)行政裁定書下達(dá)后，一審法院除通過審判監(jiān)督程序提出不同意見外，只能執(zhí)行該產(chǎn)生法律效力的裁定，立案審理。在一審時(shí)成都市教育局代理人行政裁定書提出口頭異議，實(shí)際上講，這種口頭異議沒有任何實(shí)質(zhì)意義，僅僅是一個(gè)面子問題。法律原理很簡單，一審法院不得通過案件審理來推翻上級(jí)法院對(duì)于“案件立案受理”的程序裁定。3、成都市教育局在行政上訴狀與二審?fù)徶性俅翁岢鲞@一問題，更是多余之舉。道理同樣十分簡單，如果本案不屬于行政訴訟受案范圍，你針對(duì)的不應(yīng)是一審判決，而是成都市中級(jí)人民法院的(2004)成立行終字第22號(hào)行政裁定書。從程序法上講，當(dāng)事人不能在一審過程中或向一審法院提出對(duì)二審行政裁定的異議。從法院內(nèi)部體制與辦案程序上講，(2004)成立行終字第22號(hào)行政裁定書由中院立案庭作出，行政審判庭不可能對(duì)此作出否定。對(duì)于法院的裁決而言，只能起動(dòng)審判監(jiān)督程序，由審判監(jiān)督庭經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的作改判。
第三、依據(jù)行政訴訟受案范圍的法律規(guī)定來分析本這一問題。
《行政訴訟法》
第二章 受案范圍
第十一條 人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：
�。ㄒ唬⿲�(duì)拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰不服的；
�。ǘ⿲�(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；
�。ㄈ┱J(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；
�。ㄋ模┱J(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；
�。ㄎ澹┥暾�(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；
�。┱J(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；
�。ㄆ撸┱J(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；
�。ò耍┱J(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。
除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。
第十二條 人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：
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