[ 谷遼海 ]——(2005-6-24) / 已閱9609次
政府采購(gòu)的監(jiān)管缺位（2005-6-24）
文章來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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發(fā)表時(shí)間： 2005年06月24日 09:21
谷遼海
政府采購(gòu)的主管機(jī)關(guān)，是指依法享有國(guó)家對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)的行政管理職權(quán)，能以自己的名義行使政府采購(gòu)行政管理權(quán)力，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。
我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門(mén)， 依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。根據(jù)法律的授權(quán)，我國(guó)從中央財(cái)政部到各省、市財(cái)政廳局先后都設(shè)立了政府采購(gòu)管理處（室），在全國(guó)形成了政府采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管體系，開(kāi)始對(duì)公共消費(fèi)市場(chǎng)行使法律所賦予的國(guó)家行政權(quán)力，履行相應(yīng)的法定職責(zé)。從中央到地方，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等政府采購(gòu)當(dāng)事人開(kāi)始成為被管理的行政相對(duì)人。
在政府采購(gòu)法實(shí)施之前，我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)沒(méi)有統(tǒng)一的和法定的監(jiān)管機(jī)關(guān)。2000年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》是規(guī)范我國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)的一部重要法律，但沒(méi)有通過(guò)法定的方式明確授權(quán)對(duì)公共消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的組織。
為貫徹執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，2000年3月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室提出了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見(jiàn)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定（詳見(jiàn)附件的備注），國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)的招投標(biāo)工作，負(fù)責(zé)組織國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目稽查特派員，對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的工程招投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督檢查。招投標(biāo)過(guò)程中違法活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。雖然有關(guān)部門(mén)明確了職責(zé)分工，但還是缺乏法律授權(quán)的統(tǒng)一監(jiān)管組織。當(dāng)事人對(duì)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)如果有異議，仍然不知道該向哪個(gè)行政監(jiān)督部門(mén)提出投訴。
比較典型的例子，如“全國(guó)首例政府采購(gòu)案”。2000年8月8日，采購(gòu)人國(guó)家農(nóng)業(yè)部的“無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)”的采購(gòu)項(xiàng)目向全國(guó)公開(kāi)招標(biāo)。開(kāi)標(biāo)后，投標(biāo)供應(yīng)商未能中標(biāo)，開(kāi)始對(duì)采購(gòu)活動(dòng)提出異議，向相關(guān)的行政監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行投訴，前后長(zhǎng)達(dá)一年零三個(gè)月。有關(guān)部門(mén)以沒(méi)有法定職權(quán)為理由，相互“踢皮球”。無(wú)奈之下，質(zhì)疑供應(yīng)商于2001年11月提出了民事侵權(quán)訴訟�！盁o(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)”采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)主體和監(jiān)管主體都是同一個(gè)組織即國(guó)家農(nóng)業(yè)部，從法理上來(lái)說(shuō)，審裁不能合一，即“運(yùn)動(dòng)員”不能同時(shí)為“裁判員”。
政府采購(gòu)法實(shí)施后，法律明確了政府采購(gòu)市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)關(guān)、供應(yīng)商的質(zhì)疑程序和投訴程序、行政主體不受理投訴內(nèi)容的救濟(jì)機(jī)關(guān)和救濟(jì)程序等等。
近兩年，隨著我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，全國(guó)各省市的政府采購(gòu)爭(zhēng)議隨之也普遍增多。為此，2004年8月，我國(guó)財(cái)政部專(zhuān)門(mén)頒發(fā)了《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》的行政規(guī)章。該辦法第三條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)依法受理和處理供應(yīng)商投訴。財(cái)政部負(fù)責(zé)中央預(yù)算項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)中的供應(yīng)商投訴事宜�？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)本級(jí)預(yù)算項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)中的供應(yīng)商投訴事宜。倘若前述“無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)”采購(gòu)爭(zhēng)議案件發(fā)生在2003年1月1日后，那么，供應(yīng)商就可以將采購(gòu)人農(nóng)業(yè)部的采購(gòu)行為向國(guó)家財(cái)政部提出投訴。
無(wú)獨(dú)有偶，國(guó)內(nèi)各大媒體最近紛紛報(bào)道了我國(guó)《政府采購(gòu)法》實(shí)施后的全國(guó)首例政府采購(gòu)行政訴訟案件。采購(gòu)人分別為國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和國(guó)家衛(wèi)生部，被告是國(guó)家財(cái)政部。原告北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司認(rèn)為，2004年11月，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在全國(guó)公共衛(wèi)生體系救治項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)存在違法行為，要求國(guó)家財(cái)政部及時(shí)予以查處，被告財(cái)政部于2005年1月受理案件卻未能在法定期限內(nèi)積極履行法定職責(zé)，反而于2005年2月25日移送給采購(gòu)人來(lái)處理。為此，原告針對(duì)財(cái)政部的行政不作為，向北京市第一中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求被告國(guó)家財(cái)政部對(duì)采購(gòu)主體所存在的違法行為依法進(jìn)行查處。
根據(jù)上述，我國(guó)政府采購(gòu)法明確規(guī)定了政府采購(gòu)市場(chǎng)的主管機(jī)關(guān)，這一點(diǎn)突破了《招標(biāo)投標(biāo)法》監(jiān)督機(jī)制所存在的嚴(yán)重缺位狀態(tài)。然而，政府采購(gòu)法本身還是存在監(jiān)督的缺位。例如，采購(gòu)人如果是各級(jí)財(cái)政部門(mén)，供應(yīng)商認(rèn)為，財(cái)政廳局的采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，應(yīng)該向誰(shuí)進(jìn)行投訴呢？又該由哪個(gè)行政主體來(lái)處理投訴案件呢？我們?cè)谶@部法律中找不到答案。
政府采購(gòu)法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門(mén)查處了大量招標(biāo)采購(gòu)違法案件，政府采購(gòu)的“陽(yáng)光工程”邁出了重要一步。但從近兩年政府采購(gòu)的法律文書(shū)來(lái)看，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門(mén)的政府采購(gòu)行政執(zhí)法狀態(tài)和執(zhí)法水平并不樂(lè)觀。財(cái)政部門(mén)查處政府采購(gòu)違法行為的阻力較大，有關(guān)部門(mén)缺乏相互理解和彼此配合，政府采購(gòu)執(zhí)法隊(duì)伍的法律素質(zhì)普遍較差，執(zhí)法人員大部分是學(xué)財(cái)經(jīng)的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，認(rèn)定違法事實(shí)不知如何援引法律，不懂行政執(zhí)法程序，投訴處理決定書(shū)和行政處罰決定書(shū)參差不齊，政府采購(gòu)的執(zhí)法條件和執(zhí)法工具也非常簡(jiǎn)陋，主管領(lǐng)導(dǎo)還不太重視政府采購(gòu)行政執(zhí)法，人手奇缺，缺少必要的技術(shù)設(shè)施。執(zhí)法環(huán)境還有待于進(jìn)一步改善。（9）
�。☉�(yīng)讀者的要求，本欄目從下周起每周二刊出，敬請(qǐng)留意�！幷撸�
本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所高級(jí)律師
