[ 谷遼海 ]——(2006-7-5) / 已閱14345次
處在風(fēng)口浪尖上的北京政府采購
-----全國政府采購論文評析（一）
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北京市遼海律師事務(wù)所
日前，《經(jīng)濟日報》政府采購周刊副主編方劍先生給我送來六篇入選《全國政府采購論文集》的文章讓我點評，捧在手中的這些佳作的確令人愛不釋手，其中格外引人矚目的是北京市政府采購中心主任許大衛(wèi)先生的《政府集中采購機構(gòu)實現(xiàn)支持自主創(chuàng)新政府采購政策的研究與思考》（以下簡稱《研究與思考》）。文章作者的名字如雷貫耳，業(yè)內(nèi)人士對他都不陌生。從政府采購制度在我國試點直至進入法制化軌道，許大衛(wèi)先生始終是這一領(lǐng)域里領(lǐng)航人之一。
眾所周知，北京是中央政府所在地，這里聚集了國家各大部委、各大團體組織、各大事業(yè)單位即法律所說的采購人，從我國建立政府集中采購制度開始，北京市的政府采購一直處于風(fēng)口浪尖上，在國內(nèi)外倍受關(guān)注，人們稱之為中國政府采購的“風(fēng)向標”。作為北京市的法律職業(yè)人，尤其是作為研究政府采購制度的一名專業(yè)學(xué)者，自然也處處留意本市政府采購中的法制建設(shè)。許大衛(wèi)的文章側(cè)重于集中采購機構(gòu)落實執(zhí)行政府采購的政策功能的研究與思考，這是人們經(jīng)常談?wù)摰囊彩鞘冀K為大家所感興趣且頗具爭議的一個話題。北京市政府采購中心是怎么理解和執(zhí)行政府采購的政策功能，我們在《研究與思考》一文中能夠獲得有益的啟迪。
從2000年開始接手承辦“全國首例政府采購案件”，至今6年多時間，筆者受理的眾多政府采購案件百分之八十都發(fā)生在北京。這些案例或多或少都存在著違規(guī)操作、黑箱交易行為。然而讓人不解的是，這些政府采購案幾乎與北京市政府采購中心都沒有關(guān)聯(lián)。我們讀完《研究與思考》一文，或許能從中尋覓到些須答案。我們知道，現(xiàn)行政府采購的法律制度存在著嚴重的缺陷和沖突，《招標投標法》與《政府采購法》之間存在著不可調(diào)和的矛盾，人們往往將前一部法律實施中所引起的“暗箱操作”、“權(quán)力尋租”等違規(guī)現(xiàn)象全部嫁禍于后一部法律的出臺，致使處于一線的政府采購工作處境艱難，時常免不了要擔當替罪羊的角色，實踐中的政府采購工作也是褒貶不一。更多的時候，集中采購機構(gòu)要背政府采購法制體系不健全的“黑鍋”。為此，本文在評析《研究與思考》一文的同時，對現(xiàn)行政府采購制度所存在的一些問題進行一些剖析。
一、集中采購工作對政策目標的貫徹落實
《研究與思考》一文的作者在學(xué)習(xí)國家有關(guān)法律和政策后，首先向我們提出了一個大家普遍關(guān)注的問題，政府采購工作怎么定位。我們從文章的標題可以發(fā)現(xiàn)作者旗幟鮮明的觀點，支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)、優(yōu)先采購國產(chǎn)高新技術(shù)設(shè)備等國家政策，作為政府集中采購機構(gòu)應(yīng)該為實現(xiàn)這些政策目標而努力。在贊賞作者的學(xué)習(xí)體會和認識的同時，也引發(fā)了筆者的一系列的思索：我國《招標投標法》沒有明確規(guī)定政策目標，這部法律賦予采購人自行采購以及是否委托采購的權(quán)力；而后一部《政府采購法》強調(diào)政策目標和集中采購；前一部法律普遍允許以私利為目的社會中介機構(gòu)代理政府采購，后一部法律則強調(diào)和提倡政府集中采購，由非盈利為目的政府采購中心執(zhí)行貨物、工程和服務(wù)的采購任務(wù)。作為集中采購機構(gòu)的北京市政府采購中心能夠堅決貫徹落實國家政策目標，但非集中采購機構(gòu)即招標公司卻不然。同樣是國家的政策目標，同樣使用的是納稅人的資金，依據(jù)前后兩部不同的法律卻會得出不同的結(jié)果。由于存在兩部調(diào)整和規(guī)范同一采購對象的法律，致使北京市還有許多的非集中采購機構(gòu)，這些中介機構(gòu)代理的政府采購規(guī)模遠遠超過北京市政府采購中心。作為以營利為目的社會中介機構(gòu)是否也能夠落實政府采購的政策，答案肯定是否定的。中介機構(gòu)是獲取高額私利為目標的，不可能去貫徹落實國家政策。為了統(tǒng)一政府采購法律制度，前一部法律的內(nèi)容必須納入到后一部法律中。
二、集中采購工作對國家政策的執(zhí)行舉措
《研究與思考》的作者認為，集中采購機構(gòu)作為政府采購政策的重要執(zhí)行部門和具體實踐者，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變過程中提供支持，研究實現(xiàn)自主創(chuàng)新政策目標的途徑、方法和手段負有義不容辭的責任。對此，作者偕同他的同仁身體力行，建立了公開透明的競爭機制和評標制度，采取了多元的采購方式，實施“一站式”服務(wù)大市場，進一步擴大“一站式”服務(wù)范圍和資源共享，建立區(qū)域互聯(lián)互補互動等各種有效機制，充分發(fā)揮政府集中采購機構(gòu)在實現(xiàn)政府采購制度政策功能和促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展中不可替代的作用。作者勇于創(chuàng)新、嘗試推出一系列有效舉措，進而積極執(zhí)行國家政策，令人欽佩。此外，《研究與思考》的作者提出，為執(zhí)行政策功能，擬重新修訂現(xiàn)行的招標文件，加入相關(guān)的政策內(nèi)容。筆者認為，需要提請注意的是，修訂后的招標文件不得有任何歧視和差別待遇的內(nèi)容，否則就違反了公平競爭的法律規(guī)定。讀《研究與思考》一文時，筆者不由自主地想起社會中介機構(gòu)的操作規(guī)程，政府采購中黑幕交易往往發(fā)生在招標公司與采購人的身上。在分散采購的模式下，社會中介機構(gòu)通常是“打一槍換一個地方”，不會去考慮如何有效地執(zhí)行政策功能，他們會施展渾身解數(shù)進行權(quán)力尋租，與設(shè)租的采購人進行勾兌，以獲取源源不斷的采購代理業(yè)務(wù)和持續(xù)不斷的高額利潤。筆者認為，為了使國家政策功能具有執(zhí)行力，政府采購貨物、工程和服務(wù)，必須拒絕社會中介機構(gòu)進行代理。
三、集中采購工作運用政府采購主要方式
《研究與思考》一文的作者指出，在招投標工作中積極落實和體現(xiàn)支持自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)品等政策目標。我們知道，政府采購的主要方式是公開招標，但現(xiàn)行的《政府采購法》卻沒有規(guī)定公開招標的操作程序。這無疑給政府集中采購工作出了道難題，但北京市政府采購中心的工作總是在迎難而上。記得幾年前，北京市政府采購中心招標采購貨物、工程和服務(wù)時，就通過電視網(wǎng)絡(luò)的形式，對招標、投標、開標、評標等各個環(huán)節(jié)進行直播，將招標的全部程序置于大庭廣眾的監(jiān)督之下，使政府采購工作公開透明、規(guī)范有序地進行，從而減少和避免招投標中的人為因素的影響。盡管如此，作者在《研究與思考》一文中說，在實際操作中，如何運用好政府采購政策，實現(xiàn)自主創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)品等政策目標，也需要多方面的配合和共同的推進以及一系列可操作的政策措施、制度辦法來支撐。為此，作者給我們提出了他自己的思路：一是需要有關(guān)部門盡快建立嚴密的自主創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)的界定體系，避免集中采購機構(gòu)實際操持中因界定不明確出現(xiàn)無法操持問題；二是盡快建立客觀公正的自主創(chuàng)新的評價與評估標準體系。包括評價的標準、評價和認定機構(gòu)；三是在招標文件的制作和評分標準上要充分落實和體現(xiàn)自主創(chuàng)新及知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品優(yōu)先采購、重大創(chuàng)新項目政府首購、創(chuàng)新技術(shù)訂購和支持節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)品等方面的原則和支持政策；等等。
四、國家應(yīng)通過立法保障集中采購機構(gòu)的工作
《研究與思考》一文的作者正視政府采購實踐中所存在的問題，根據(jù)現(xiàn)行法律，對采購執(zhí)行效果提出了反思。作者說，從一個時期以來辦公用品定點采購工作的執(zhí)行效果看，也反映和暴露出一些問題，政策功能導(dǎo)向作用沒有得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)，有很多需要改進和完善之處。如每次定點招標后，所有品牌型號的計算機都能入圍中標。接下來，就是供應(yīng)商與使用單位點對點的發(fā)生購買關(guān)系，往往采購人要的是價格最貴的、品牌是國外的、配置是最高的，出現(xiàn)一種采購的隨意狀態(tài)，包括后期管理中涉及到價格、質(zhì)量、誠信、服務(wù)等方面出現(xiàn)的一些問題，對此，集中采購機構(gòu)無能為力，監(jiān)管部門也不可能做到時時監(jiān)控，及時有效解決。這種所有品牌都作為辦公用品定點供應(yīng)商，由采購人分散采購的作法不容易形成規(guī)模效益，也不利于政府采購政策功能導(dǎo)向作用的實現(xiàn)，以及政府部門實施有效監(jiān)控。筆者認為，《研究與思考》作者前述所指出的絕對不是個別現(xiàn)象，在采購實踐中帶有普遍性，反映了我國立法所存在的嚴重缺陷，現(xiàn)行法律對集中采購機構(gòu)設(shè)置了許多的義務(wù)性規(guī)范，沒有賦予其相應(yīng)的權(quán)利，未能給集中采購機構(gòu)一個正確的定位；相反，賦予采購人太多的權(quán)力卻沒有相應(yīng)的義務(wù)性法律規(guī)范，沒有承擔法律責任的條款，違法了也能安然無恙。由此而來，采購人不執(zhí)行“政策功能”毋須承擔強制性的法律后果，同樣，采購人委托的社會中介機構(gòu)違法了，也無須承擔相應(yīng)的法律責任。筆者認為，所存在的這些尷尬，究其根本原因還是前后兩部法律之間的沖突，前一部法律只規(guī)定分散采購，采購人有權(quán)自行決定是否采購，是否委托采購。立法時，為了與前一部法律銜接，后一部法律在分散采購與集中采購問題上產(chǎn)生了妥協(xié)，與此同時，在規(guī)定委托代理與法定代理時產(chǎn)生了自相矛盾，致使集中采購機構(gòu)、政府采購監(jiān)管部門無法監(jiān)督、約束采購人的權(quán)力。
以上所述，只是筆者蜻蜓點水�！堆芯颗c思考》一文的作者長期致力于政府采購實踐和理論研究，在業(yè)內(nèi)屬于資深專家，他的作品將理論與實踐緊密結(jié)合，行文流暢，反映了作者在這一領(lǐng)域辛勤耕耘的結(jié)果。從中我們會發(fā)現(xiàn)作者具有寬廣的視野，不斷開拓進取、積極創(chuàng)新的精神。讀完《研究與思考》一文，筆者茅塞頓開，受益匪淺。
點評作者：谷遼海
2006年6月16日于北京朝陽區(qū)寓所
