[ 江必新 ]——(2001-11-14) / 已閱22580次

“入世”后行政法制建設(shè)之走向

重慶市政法委副書記江必新

　　中國成為世貿(mào)組織的成員之后，在行政法制建設(shè)方面，需要盡快解決以下問題：

　　（一）加速立、改、廢，確保WTO的協(xié)議和規(guī)則在國內(nèi)得到統(tǒng)一的實(shí)施。

　　建立世貿(mào)易組織協(xié)定第十一條規(guī)定：各成員必須保證本國的法律規(guī)范與WTO規(guī)則及協(xié)議保持一致。各成員必須以統(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施有關(guān)協(xié)議。保證WTO的協(xié)議和規(guī)則在國內(nèi)得到統(tǒng)一的實(shí)施，是WTO成員的一項(xiàng)基本的義務(wù)。要確保WTO協(xié)議在國內(nèi)的統(tǒng)一實(shí)施，需要做到以下幾點(diǎn)：一是對(duì)WTO協(xié)議已有規(guī)定，而國內(nèi)無相關(guān)立法的，應(yīng)當(dāng)盡快制定法律或法規(guī)以填補(bǔ)漏洞；二是國內(nèi)有關(guān)立法與WTO協(xié)議有沖突的，應(yīng)當(dāng)適時(shí)地進(jìn)行修改和廢止；三是建立有效的過濾機(jī)制，不時(shí)地將違反WTO協(xié)議和規(guī)則的規(guī)范文件過濾掉。根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，還可以考慮引入司法程序；四要真“吃透”WTO各項(xiàng)協(xié)議的內(nèi)容和精神，堅(jiān)決執(zhí)行立法法的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格立法權(quán)限立法程序，防止新的與WTO的協(xié)議和規(guī)則相沖突的法律規(guī)范或“土政策”出臺(tái)。此外，在不與WTO規(guī)則相抵觸的前提下，迅速建立和完善國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)制度。

　�。ǘ�）加大與貿(mào)易有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章的透明度，并完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

　　貿(mào)易政策的透明度，是實(shí)現(xiàn)國際貿(mào)易自由化和公平競(jìng)爭的必要條件，因而是WTO的協(xié)議和規(guī)則所高度重視和關(guān)注的問題。WTO的協(xié)議和規(guī)則不僅為各成員方設(shè)定了廣泛的通知義務(wù)以及征求意見、公布法律規(guī)范、提供資料、設(shè)立咨詢點(diǎn)等一系列具體的義務(wù)，而且建立了貿(mào)易政策審查機(jī)制。具體說來，主要有以下要求：一是公開，即所有與國際貿(mào)易有關(guān)的規(guī)范性文件、政策措施都必須依法公布；二是調(diào)整貿(mào)易政策和制定頒布有關(guān)的法律規(guī)定，必須提前通知有利害關(guān)系的成員，以便其及早做出調(diào)整和提出意見；三是向利害關(guān)系方提供有關(guān)的文本和資料；四是任何個(gè)人和單位都可以向咨詢點(diǎn)咨詢有關(guān)法律問題，各成員方有義務(wù)設(shè)立相關(guān)的咨詢點(diǎn)，答復(fù)有關(guān)的法律咨詢。當(dāng)然，透明度原則也有例外，如利息和匯率的調(diào)整、涉及國家安全或如果提前公布就會(huì)影響法律實(shí)施的可以不提前公布。

　　在我國，由于立法法的出臺(tái)，這方面的制度已初具規(guī)模，但還有許多制度（例如設(shè)立咨詢點(diǎn)）還暫付闕如，監(jiān)督機(jī)制還有待于進(jìn)一步完善，具體運(yùn)作起來還有諸多問題需要解決。解決上述問題，從長遠(yuǎn)看，有必要制定行政公開法并適當(dāng)?shù)匾�入司法審查機(jī)制。

　　（三）必須建立公正、合理、高效、統(tǒng)一的行政程序。

　　目前我國還沒有獨(dú)立、統(tǒng)一的行政程序法。現(xiàn)有的思路是個(gè)先逐個(gè)制定、頒布單項(xiàng)的行政行為法（既包括實(shí)體、也包括程序），比如行政處罰法，行政許可法、行政強(qiáng)制法等等。這種思路固然有許多優(yōu)點(diǎn)，但確有“為時(shí)太久、趕不上趟”的感覺，而且這種作法將會(huì)導(dǎo)致在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)，相當(dāng)一些行政執(zhí)法領(lǐng)域無程序法可依的問題。特別是在加入WTO以后，制定統(tǒng)一的行政程序法似乎已迫在眉睫。制定統(tǒng)一的行政程序法，應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：第一，必須滿足最低程度的公正性要求，也就是正當(dāng)程序的要求；第二，必須要高度重視行政效率問題（WTO規(guī)則中多次強(qiáng)調(diào)效率問題）；第三，必須注意WTO協(xié)議和規(guī)則對(duì)行政程序的特殊要求，比如衛(wèi)生檢疫程序、進(jìn)口許可程序、反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查程序、政府采購程序等等。

　�。ㄋ模┻M(jìn)一步理清司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系。

　　我國目前司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，與許多國家特別是英美法系國家大不一樣。WTO并不要求個(gè)成員方改變其現(xiàn)有的憲政體制和法律秩序，但WTO的某些協(xié)議涉及到司法權(quán)與行政權(quán)的配置問題。這需要根據(jù)我國的具體情況加以確定，而不能簡單地用其他國家的制度來解釋相關(guān)的要求。

　　首先，對(duì)“司法當(dāng)局”（似應(yīng)譯為“實(shí)施法律的當(dāng)局”），不能簡單地理解為司法機(jī)關(guān)，“司法當(dāng)局”在某些情況下應(yīng)當(dāng)理解為包括行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。

　　其次，行政處罰權(quán)在許多國家屬于司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，而我國的行政處罰權(quán)已經(jīng)授予給了行政機(jī)關(guān)，這一點(diǎn)，并不違反WTO的協(xié)議和規(guī)則，沒有必要改變。

　　第三，行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)民事爭議的初步裁決權(quán)，是一個(gè)世界性的趨勢(shì)，也就是說，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)平等主體之間的民事爭議作出初步的裁決。我國的一些法律賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭議的初步裁決權(quán)或準(zhǔn)司法權(quán)，是符合國際潮流的。這種作法不僅可以運(yùn)用行政機(jī)關(guān)的專業(yè)和技術(shù)特長消化大量的民事爭議案件，而且可以減少或降低國家解決這些爭議的成本。因此我國目前的有關(guān)制度基本上是符合WTO的要求的，沒有必要作大的調(diào)整。

　　第四，行政復(fù)議作為行政訴訟的前置程序，在我國目前尚不具有普遍性。WTO的協(xié)議和規(guī)則雖然強(qiáng)調(diào)行政救濟(jì)主管機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，但并沒有排除行政復(fù)議作為行政訴訟前置程序的可能性。尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，增加行政復(fù)議前置程序?qū)τ诒苊庑姓�爭議的國際化、為我國政府贏得調(diào)整貿(mào)易政策的時(shí)間，具有重要的意義。因此，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)自身的救濟(jì)仍然是必要的。

　　第五，行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行僅在有的國家屬于行政權(quán)的范疇，在有的國家屬于司法權(quán)的范疇。行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，是賦予行政機(jī)關(guān)還是賦予法院，WTO的協(xié)議和規(guī)則并沒有作硬性要求。筆者認(rèn)為，可以考慮將行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)相對(duì)集中于行政機(jī)關(guān)，但必須設(shè)立相應(yīng)的救濟(jì)程序。

　�。ㄎ澹┩ㄟ^修改國內(nèi)立法，取消不適當(dāng)?shù)男姓�終局裁決制度。

　　根據(jù)WTO規(guī)則的要求和精神，各成員方在國際貿(mào)易方面應(yīng)當(dāng)取消不適當(dāng)?shù)男姓�終局裁決制度，給有關(guān)當(dāng)事人提供行政救濟(jì)的機(jī)會(huì)。特別是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，WTO不承認(rèn)行政終局裁決制度。而在我國目前的法律制度中，有些不合理的行政終局裁決權(quán)依然存在。

　　對(duì)于法治國家來說，法院行使最終裁決權(quán)是一個(gè)基本原則。但法院并不是對(duì)什么事情都擁有終局裁決權(quán)。從國際上的慣例來看，不能擁有終局裁決權(quán)的事項(xiàng)主要有兩個(gè)方面：一是不可能審查；二是沒有必要審查。不可能審查是指法院不可能對(duì)該項(xiàng)行政行為進(jìn)行合法性審查或評(píng)價(jià)，例如國家行為；三是具有高度的技術(shù)性，但從國際上的發(fā)展趨勢(shì)來看，被認(rèn)為不可審查的技術(shù)領(lǐng)域越來越小，幾乎接近于零。沒有必要審查是指沒有侵權(quán)事實(shí)或可能，或者不具有實(shí)質(zhì)性的審查意義。我國有些法律規(guī)定的行政終局裁決權(quán)，是否具有這兩個(gè)特性？不少人認(rèn)為：與知識(shí)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的決定，公安機(jī)關(guān)關(guān)于外國人入境的行政處罰決定，政府關(guān)于土地資源確權(quán)的決定，既不具有高度的政治性，又不具有高度的技術(shù)性，有的雖然具有一定的技術(shù)性，但還沒有到不可審查的程度。

　　還應(yīng)當(dāng)看到，縮小行政終局裁決權(quán)的范圍，擴(kuò)大行政救濟(jì)的機(jī)會(huì)，不僅是履行入世的義務(wù)和責(zé)任的問題，而且對(duì)于避免貿(mào)易爭端的國際化、維護(hù)我國在國際貿(mào)易中的法制形象、為我國贏得調(diào)整貿(mào)易政策的時(shí)間都有著重要的意義。因此，有必要迅速通過修改國內(nèi)立法盡可能地縮小行政終局裁決權(quán)的范圍。

　�。�六）要通過國內(nèi)立法，迅速地完善司法審查的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

　　關(guān)于司法審查的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，WTO的協(xié)議和規(guī)則可以直接適用。但筆者認(rèn)為，人民法院進(jìn)行司法審查，不宜直接適用WTO的協(xié)議和規(guī)則。主要有以下幾點(diǎn)理由：第一，WTO的協(xié)議傾向于各成員將WTO的協(xié)議和規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞒蓡T的國內(nèi)法，因?yàn)檗D(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)法是使WTO的協(xié)議在各成員管轄的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的重要保障。第二，WTO協(xié)議的內(nèi)容，尤其是關(guān)于政府行為的內(nèi)容，大多比較原則、抽象，不具有操作性，有必要通過國內(nèi)立法進(jìn)行具體化，尤其在我們這樣一個(gè)成文法國家，直接適用WTO規(guī)則有一定的困難。第三，直接適用WTO的協(xié)議和規(guī)則，對(duì)中國公民或組織不能形成平等保護(hù)，因?yàn)檫m用法律上的二元體制必然導(dǎo)致對(duì)同樣的事情只因?yàn)楫?dāng)事人的國籍不同而適用不同的法律規(guī)范。第四，直接適用不利于國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)措施的建立和完善。不能指望WTO協(xié)議詳細(xì)而周密地規(guī)定國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)問題。各成員方應(yīng)當(dāng)履行WTO協(xié)議和規(guī)則所確定的義務(wù)，同時(shí)，也有權(quán)采取WTO協(xié)議和規(guī)則所允許的國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)措施。如果照搬WTO的協(xié)議和規(guī)則，顯然不利于國內(nèi)貿(mào)易措施的建立和完善。第五，不直接適用WTO的協(xié)議和規(guī)則，可以為我國政府調(diào)整貿(mào)易政策留有余地，從而減少不必要的損失。