[ 王琳 ]——(2001-12-28) / 已閱13933次
司法改革：分級管理還是垂直管理
王琳
司法機(jī)關(guān)的分級管理指的是各級司法機(jī)關(guān)的黨組織受同級地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，司法官員歸同級黨委及其組織部門挑選和管理、由同級人大及其常委會(huì)選舉和任免，司法賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資源也由同級人民政府及其財(cái)政部門劃撥。正是這種對司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上的分級管理目前已被普遍認(rèn)同為司法改革在推進(jìn)過程中步履緩慢的最主要障礙。
分級管理的弊端是顯而易見的，首先，分級管理是滋生地方保護(hù)的溫床。司法機(jī)關(guān)在賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的司法資源的配置上都有求于當(dāng)?shù)卣�，地方司法受制于地方也就難以避免了。由于背負(fù)服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的重?fù)?dān)，只要司法行為涉及到具體的地方利益，來自地方的壓力與阻力便會(huì)飄然而至�！岸巳说耐�，受人的管”，這在“管人的”和“被管的”看來，不都是那么自然而然么。于是，地方司法機(jī)關(guān)便真正成其為地方的司法機(jī)關(guān)，而不是國家設(shè)在地方的司法機(jī)關(guān)。這種司法權(quán)的地方化幾乎在訴訟的每一個(gè)階段都俯手可拾：在案件管轄上，為搶占處置相關(guān)財(cái)產(chǎn)或利益的有利地位，有的司法機(jī)關(guān)授意當(dāng)事人虛構(gòu)合同，人為制造假案予以受理；有的明知外地司法機(jī)關(guān)已依法受理，仍以同一事實(shí)、理由重復(fù)立案，甚至更改立案時(shí)間，使本地立案合法化；在案件審查上，有的司法機(jī)關(guān)為保護(hù)本地區(qū)當(dāng)事人的利益，不惜故意混淆經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪的界限；有的司法機(jī)關(guān)為減少本地當(dāng)事人的損失，亦不惜先來個(gè)違法的訴前保全，強(qiáng)行凍結(jié)或先行劃撥以不讓本地資金外流。在司法協(xié)助上，有的司法機(jī)關(guān)對異地協(xié)查、協(xié)助或置之不理，或向協(xié)查方收取種種費(fèi)用或提成；有的對外地司法機(jī)關(guān)在本地辦案明協(xié)助，暗拆臺，為本地當(dāng)事人通風(fēng)報(bào)信，出謀策劃，幫助當(dāng)事人逃避或隱匿財(cái)產(chǎn)。至于基由地方保護(hù)而造成同一財(cái)產(chǎn)被不同司法機(jī)關(guān)重復(fù)查封，同一事實(shí)被不同司法機(jī)關(guān)作出不同判決的混亂狀況更是屢有可見。多年來，這種種怪現(xiàn)狀就在國家的三令五申下禁而不止、除而不絕。
其次，分級管理破壞了國家法制的統(tǒng)一。司法受制于行政的一大惡果，就是令司法官員在缺乏必要保障的司法環(huán)境下被動(dòng)地背斥了尊嚴(yán)的法律，而造成了就國家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服從地方利益的“大局”，而不知服從憲法和法律這個(gè)“大局”。從世界各國的司法體制來看，司法官大部分由國家任命，而不是由地方任命。許多國家司法官的任命是直接由國家元首或政府首腦以國事行為的方式進(jìn)行的。任命本身就是一種國家榮譽(yù)，這有利于強(qiáng)化法官對職業(yè)的神圣感和使命感，從而嚴(yán)格依法行使司法權(quán)。同時(shí)，由于任命司法官的主體地位相對較高，有利于防止地方勢力的干擾，從而保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，避免司法腐敗行為。然而在我國， 除最高人民司法機(jī)關(guān)以外，所有地方各級司法機(jī)關(guān)的司法官員，也是分級任命。這種任命方式，削弱了司法官對國家整體的認(rèn)同感和使命感，認(rèn)為自己只是地方的司法官，而不是國家的司法官。效忠于地方也就成了絕大多數(shù)司法官的最高理論。
再次，分級管理的導(dǎo)致了司法的“泛行政化”。司法機(jī)關(guān)的工作本在于依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)。而分級管理卻讓不管是當(dāng)?shù)攸h委還是當(dāng)?shù)卣甲杂X不自覺地將當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)納入自己的管理之下：對司法機(jī)關(guān)而言，黨委組織的下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成等等，與檢察、審判有關(guān)無關(guān)的種種活動(dòng)使得司法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。而另一方面，各地政府對憲法所明文規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法改革，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法”加入到每年政府工作報(bào)告中，全無有“違憲”的察覺。這也難怪，在地方政府的眼里，由他們供給的地方司法機(jī)關(guān)可不就如同政府內(nèi)一個(gè)普通的職能部門一樣么。不得不提的是，司法的“泛行政化”不但表現(xiàn)在這些外部表征上，更造就了司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)雍腫，效率低下，甚至司法官員的管理也被過份公務(wù)員化。雖然從1999年開始，全國各地不恰當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)都開展了法官和檢察官的等級評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些“業(yè)務(wù)等級”只是個(gè)“虛名”和“擺設(shè)”，搞搞形式而已，“副科”、“正處”等行政級別對他們才更有意義：工資、福利、勞保，甚至連配坐什么車輛、有無專職秘書等都由司法官的行政職級來決定。而且司法官的銜級評定也是與行政職級相對應(yīng)的，不少地（市）級司法機(jī)關(guān)都規(guī)定，只有副科級以上行政職級者才能被提請任命為助理審判員或助理檢察員，只有正科以上行政職級者才能被提請任命為審判員或檢察員，而在省級司法機(jī)關(guān)，提請任命法律職稱的行政職級限制還要高。如此高度行政化的外部和內(nèi)部管理機(jī)制，加劇了司法的官僚化，并直接影響了司法的效率，既不利司法工作的開展，更不利于司法隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。
與分級管理相對應(yīng)的司法保障體制便是垂直管理。其具體內(nèi)容包括：最高司法機(jī)關(guān)黨委成員由黨中央選配和管理；省級司法機(jī)關(guān)黨委成員由最高司法機(jī)關(guān)黨委主管，地（市）級司法機(jī)關(guān)和基層司法機(jī)關(guān)黨委成員由省級司法機(jī)關(guān)黨委主管。在財(cái)、物等司法資源的供給上，則應(yīng)將司法經(jīng)費(fèi)單列，列入國家預(yù)算，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，國務(wù)院統(tǒng)一撥款，由最高司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一支配和管理。自然，司法機(jī)關(guān)的垂直管理體制并非是在與海關(guān)、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督等部門的類比之后的簡單效仿，而是司法的性質(zhì)和特色的必然要求，是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順?biāo)痉ü芾眢w制的前提和關(guān)鍵。
不得不提的是，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的垂直管理首先還在于應(yīng)扭轉(zhuǎn)思想認(rèn)識，要勇于打破過去那種一說到垂直管理就認(rèn)為這是在黨內(nèi)鬧獨(dú)立，是脫離黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤思想。應(yīng)當(dāng)看到，分級管理和垂直管理都是黨的領(lǐng)導(dǎo)，只是實(shí)現(xiàn)的方式不同，都是一級服從上一級，最后統(tǒng)一服從于中央。這不僅不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，還是在體現(xiàn)司法管理規(guī)律的同時(shí)切實(shí)加強(qiáng)黨對司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的表現(xiàn)。然而，長期以來，我國對垂直管理的認(rèn)識并未得到統(tǒng)一。
在新中國52年的司法制度史上，垂直管理的命運(yùn)可謂坎坷。以檢察制度為例，從1949年12月制定的最高人民檢察署試行組織條例規(guī)定的垂直管理，到1951年9月通過的地方各級人民檢察署組織通則規(guī)定的雙重管理，到1954年人民檢察院組織法重新規(guī)定的垂直管理，再到現(xiàn)行人民檢察院組織法規(guī)定的雙重領(lǐng)導(dǎo)，中間經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的否定之否定再否定的過程。法律規(guī)定的變化無常本身無疑正表明著國家在對這一問題的認(rèn)識上存在著激烈的爭議和搖擺。時(shí)至今日，隨著人們對司法性質(zhì)和特色的進(jìn)一步認(rèn)識以及對對法治的深入探討和理解，我們理應(yīng)果斷地在分級管理和垂直管理中作出應(yīng)然的選擇——分級管理實(shí)不能適應(yīng)司法改革發(fā)展的需要，更與司法規(guī)律格格不入，而垂直管理如得到建立，將大大加速司法改革的進(jìn)程，進(jìn)而更好地促進(jìn)十五大所提出的司法改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
