[ 王學孟 ]——(2007-1-6) / 已閱18202次

試論“官告民”制度的建立
---------維護公民權(quán)利的制度

王學孟


我們每個人都需要人權(quán)、都離不開人權(quán)，但我們需要的人權(quán)卻時刻面臨國家權(quán)利的威脅，因此，我們只能求助于另一種制約性力量來消除這種威脅。本文僅在行政法領域做一點設想，既建立官告民的制度來約束這種威脅。以下對這一制度做初步探討：
一、官告民制度的設計宗旨。
一切權(quán)力都公開或隱蔽地含有毒藥。
—H•A，別爾嘉耶夫
如果你想保護人權(quán)，你就必須限制那種凌駕于他人之上的權(quán)力，并且確保這種權(quán)力受到持續(xù)的監(jiān)督。
——托馬斯•弗萊納
在此引用上面兩句話是為了引出本論題的宗旨，既最大限度地監(jiān)督行政執(zhí)法人員執(zhí)行公務，保護公民個人的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利。
無論是行政法理論的控權(quán)論、管理論還是平衡理論，都把行政主體看作是抽象的執(zhí)法者，很少考慮到行政執(zhí)法過程中代表國家執(zhí)法的個人，或把執(zhí)法人員都推定為善良人或是一種工具，認為他們會嚴格依法辦案。理論上的完美沒有忽視了作為行政執(zhí)法者的個人在行政執(zhí)法過程中的不理性行為，行政執(zhí)法者的違法行為（不是濫用權(quán)力，因為他已經(jīng)超越了其被賦予的權(quán)力）沒有打破完美的理論，但侵害了其他公民的合法利益。因此，我們不得不規(guī)范或是約束行政執(zhí)法者�？纯聪旅娴睦���，我們會更加認識到約束行政執(zhí)法者的必要性。
例一：據(jù)《南方周末》1998年8月7日報道，浙江省蒼南縣公安局一名警察的新戚（一無業(yè)人員）有一天到白沙中學強占正在上體育課的操場，被教師劉少屯制止�？稍摼�察卻為了替他的親戚出這口氣，以顯示自己不是好欺負的。于是就在1994年1月18日將劉少屯抓走，用煙頭燙其額部，用警棍插入口中電擊，以“流氓頭子”罪名勞教3年。劉從1995年起告狀3年，到1997年6月勞動教養(yǎng)期限屆滿時法院才審理，到1998年3月才做出撤銷勞動教養(yǎng)決定的判決。不知這種勞動教養(yǎng)決定是根據(jù)什么樣的證據(jù)、按照什么樣的程序做出的？這樣的例子一個也許不足說明問題，但我們有沒有必要再舉上幾個例子。
二 ．官告民的制度模式。
1、官告民制度針對的行政行為范圍。司法審查的建立需要付出很大的成本，包括物質(zhì)的，也包括無形的東西，比如說是效率。我們可以在不打破原有制度設計的前提下營造一個“特區(qū)”，既官告民制度主要針對行政處罰和行政強制兩種具體行政行為，其他具體行政行為依照原來的程序處理。并且這里的行政處罰和行政強制針對的是公民個人，這樣設計的理由以后再探討。
2、法院里另設法庭專門負責官告民的行政案件，這一法庭有別于原來的行政法庭，它是為官告民而設立，可以起名為司法審查法庭。
行政主體在作出一項行政行為之后制作一副本移交司法審查法庭。
3、撤銷行政復議，行政相對人在不服行政主體的具體行政行為時有權(quán)拒絕執(zhí)行。
4、行政主體向法院提起訴訟，要求法院對行政相對人的行為進行合法性審查，并對行政機關所做出的具體行政行為的合理性進行審查。
5、法院進行審判。如果行政相對人的行為合法，則具體行政行為就立即撤消。如果違法，那么法院對行政機關所做出的具體行政行為的合理性進行審查。
6、對沒有提起訴訟的行政行為，法院有義務進行審查，對有問題的有權(quán)提出司法建議。
7、官告民訴訟的啟動。在行政主體執(zhí)法過程中經(jīng)公民提出官告民的請求，行政執(zhí)法必須中止執(zhí)行，除非緊急情況，官告民的司法審查立即啟動。在執(zhí)法過程中，如果執(zhí)法人員不立即中止執(zhí)法并啟動訴訟，那么執(zhí)法人員就必須負法律責任。
8、官告民的例外。應急行政行為可以在執(zhí)行之后，行政相對人再依法提起行政訴訟。
9、為了關照行政執(zhí)法的效率，司法審查必須具有效率。
10、訴訟費用由國家負擔。

三．官告民制度的優(yōu)越性。
（一）、完成公務員作為一個自然人的理性回歸。
公務員作為自然人，他并不是十全十美的個人，他們有自己的欲求，這是一種本能，我們不去褒貶它，但是要建立一種制度來約束公務員以次來防范他利用國家的權(quán)力來達到個人的目的。
現(xiàn)行理論模式、制度模式過分依賴和依重國家權(quán)力，即把行政機關及其公務員的行為設想成理性的，沒有出現(xiàn)武斷專橫濫用權(quán)力的可能。單向性的強調(diào)行政特權(quán)和行政效率，突出了行政領域“官本位”特征，行政權(quán)力的運用容易陷入失控的狀態(tài)，這與行政民主、法治原則并不相符。將公民的個人權(quán)益完全淹沒于社會公共利益中，使行政相對方的獨立自主性無以立足，自主發(fā)展更沒有可能。
（二）、樹立司法的權(quán)威，優(yōu)化訴訟制度。
官告民的制度很容易地把行政控制在司法領域，使人們能夠更加積極地依賴法院去解決問題，而不是依賴上級政府或是某個比較清廉的官員、或是某個更愛參天百姓的國家領導。在這種制度下公民積極地行使手中的權(quán)利，執(zhí)法人員更加謹慎地行使手中的權(quán)力，無論是公民個人還是政府機構(gòu)及其公務員都相信法律的權(quán)威。
（三）、充分體現(xiàn)法律面前人人平等的思想
我國行政訴訟法確立了“民告官”的制度，也稱司法審查制度，即公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。言下之意公民、法人、或其他組織認為行政機關或其工作人員違法的，可以提起訴訟。但事實的另一面卻是行政機關或其工作人員認為作為行政相對人的公民、法人、其他組織違法或依申請才采取具體的行政措施，但是政府及其公務員沒有義務提起訴訟。這就沒有體現(xiàn)法律面前人人平等的思想，把訴訟的成本都拋給了行政相對人。
官告民的制度充分解決了上述存在的邏輯和理論上的混亂。如果政府認為公民違法了，它有義務向法院提起訴訟，而不是自己再違法一次之后讓公民提起訴訟。
四．官告民制度對現(xiàn)行理論和制度的挑戰(zhàn)
（一）、對行政行為公定力的挑戰(zhàn)。行政行為的公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論事實上是否合法，在未經(jīng)有權(quán)機關確立違法或撤銷之前，對任何人都具有被推定為合法有效而必須予以尊重和服從的一種法律效力。官告民制度不承認行政行為的公定力，它只承認行政行為的形式合法性，即承認行政主體合法，行政程序合法。事實上的合法與否，需要經(jīng)過法院判決來實現(xiàn)。
（二）、對執(zhí)行力的挑戰(zhàn)，行政行為的執(zhí)行力是指已經(jīng)成立并生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力。官告民制度只承認行政行為的形式合法性，不承認事實合法性，所以行政行為的執(zhí)行是待定的，只有經(jīng)法院判決認為其合法有效才能執(zhí)行了。
（三）、對行政復議的挑戰(zhàn)，行政復議，是指公民，法人或其他組織認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復議機關提出復查申請，行政復議機關依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為的合法性和合理性進行審查，并作出復議決定的法律制度。官告民制度要求行政主體在行政相對人對行政行為有疑義時直接向法院提起訴訟，不需經(jīng)過行政復議。
（四）、對行政訴訟法的挑戰(zhàn)，行政訴訟法規(guī)定行政訴訟的被告一方是行政主體，而原告一方是行政相對人，而官告民制度則與此正好相反，兩者相比，除了原被告地位變更和訴訟費用分擔之外，其他制度可以保留。
五．官告民制度的必要性。
（一）、行政與司法的關系來看，官告民的制度有其必要性。
行政權(quán)是在自己的領域通過一定的行政行為來實施立法者推行了的某種法律價值，從而使立法者通過制定法律所要實現(xiàn)的社會形態(tài)在行政權(quán)管轄范圍內(nèi)從觀念層面轉(zhuǎn)成為現(xiàn)實層面；司法權(quán)則通過糾紛的處理來維護立法者者所要推行的法律價值，這里我們看到，行政權(quán)是從自己的利益視角主動地介入社會生活來實施法律價值的，它自己并不是有能夠使法律價值得到完整實現(xiàn)的天然合理性和自我證明性需要與之相對應的外界權(quán)力對行政行為進行審查，以確認立法者所推行的法使價值在行政權(quán)運行過程中是否得到了實現(xiàn)，這就需要這一外界權(quán)力在進行了這種審查活動中具有終結(jié)性的權(quán)威地位，否則，這一權(quán)力對政權(quán)的審查結(jié)論就會永遠處于行政權(quán)隨時可以生疑的境地，能使價值的維護權(quán)從何談起呢？這也是司法權(quán)在維護法律價值經(jīng)享有　性權(quán)威地位的原因所在。
（二）、現(xiàn)行的司法審查制度有必要改進�，F(xiàn)行司法審查在某種程度上顛倒了法律關系的邏輯，把提起行政訴訟的義務加到了行政相對人的頭上，為提起司法審查，行政相對人要浪費許多財力、人力、并且在許多情況下，即使行政相對人贏得了官司，其權(quán)利其實以經(jīng)無法得到救濟，特別是精神方面，人格方面，其中最重要的原因是國家賠償不包括精神損害。
六、官告民制度的可行性。
在我國封建社會時期一直以來都是行政與司法合一，行政等同于司法，一級官僚機關作出的行政行為不受本級司法機關的審查，此時，行政行為無疑具有公定力、執(zhí)行力。在這種體制下，要想行政行為得到進一步審查，得求助于上一級官僚機構(gòu)，因為上下級機關是領導與被領導的關系，所以這種審查其實相當于現(xiàn)代的行政復議，在古代社會官告民的體制沒有生存的土壤，即使是民告官也缺乏發(fā)展的土壤。
現(xiàn)代國家推行司法獨立，為官告民制度的建立打下了堅實的基礎，各國行政法都規(guī)定了行政訴訟制度，從而允許行政行為接受司法審查。行政執(zhí)法接受司法審查的理念被人們接受，并在司法活動中得到實現(xiàn)。在美國，人們普遍認為：司法審查是法院監(jiān)督行政機關遵守行政機關遵守法律的有力工具，沒有司法審查，行政法治等了一句空話，個人的自由和權(quán)利就缺乏保障。
現(xiàn)在保護人權(quán)的運動風起云涌，不僅是一國內(nèi)部的事情，而且成了全世界的事情，一個國家如果在人權(quán)保護方面出現(xiàn)問題，那么它在外交上會處于不利的地位，甚至會得到制裁。官告民的制度雖然不能從根本上解決問題，但它迎合了全世界掀起的保護人權(quán)的浪潮。

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