[ 朱士利 ]——(2007-6-8) / 已閱21112次
城市舊村改造問題探析
■ 朱士利
【內容提要】隨著我國城市化建設步伐的加快，城市城郊農(nóng)村舊村改造所帶來的問題日益凸現(xiàn)，因舊村改造涉及城市多方面的問題，給城市房地產(chǎn)市場及城市發(fā)展規(guī)劃帶來不可估量的影響，已成為政府十分棘手的問題，本文基于該前提，在分析城市舊村改造相關問題的基礎上，在以法律解決途徑方面提出若干參考性意見。
【關鍵詞】舊村改造 城市舊村改造 野樓盤
一、城市舊村改造的基本概念
（一）城市老城區(qū)改造、農(nóng)村舊村改造與城市舊村改造的區(qū)別
城市老城區(qū)改造亦稱為舊城改造，舊城改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于城市國有土地，涉及改造區(qū)域的建筑物都是或絕大多數(shù)屬于擁有產(chǎn)權證書的個人或單位享有，改造拆遷由政府統(tǒng)一協(xié)調處理，對涉及建筑物予以評估補償，按計劃實行回遷或另行安置，改造區(qū)域按政府統(tǒng)一規(guī)劃重新建設布置的一種舊城改造方式，即新城區(qū)取代老城區(qū)進行改造建設的一種方式。農(nóng)村舊村改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于農(nóng)村集體土地，按自然條件和經(jīng)濟條件在有關政府部門的指導下對村民集體居住房屋、配套設施等按預定規(guī)劃進行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農(nóng)村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農(nóng)村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復雜的多。
（二）城市舊村改造的基本概念
本人認為，城市舊村改造首先具備如下兩個條件：其一是涉及改造區(qū)域已經(jīng)屬于城區(qū)或者將來在短時期內必然成為城區(qū)，屬于城市的規(guī)劃區(qū)域；其二是涉及改造的區(qū)域雖然屬于城市規(guī)劃區(qū)，但是土地性質尚未發(fā)生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區(qū)域村民集體所有，國家沒有基于所有權支配該區(qū)域土地的權利。
基于城市舊村改造的上述兩個條件，本人認為，現(xiàn)階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區(qū)域土地所有者根據(jù)城市規(guī)劃依法定程序實現(xiàn)所轄區(qū)域改造的行為。
二、城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設的原動力
基于城市舊村改造的上述特點，城市舊村改造始終突現(xiàn)著土地規(guī)劃與土地權屬的不一致帶來的一系列矛盾。面臨眾多的城市舊村改造區(qū)域，基于政府財力的限制，目前基本不能實現(xiàn)城市舊村改造區(qū)域土地的征用，故在一定時期內政府不能統(tǒng)一實現(xiàn)城市舊村改造。隨著城市房地產(chǎn)市場持續(xù)升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時，舊村改造土地所有者及房地產(chǎn)投資商也敢于冒風險投入大批資金持續(xù)進行舊村開發(fā)并將建成房屋非法銷售而獲取利益，即而帶動相關經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而獲得更大的利益。故本人認為利益驅動是城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設的一關鍵原動力。
三、違規(guī)城市舊村改造存在的實際問題
違規(guī)城市舊村改造即指違反政府城市規(guī)劃方案和設計所進行的非法城市舊村改造，違規(guī)城市舊村改造所建設樓盤被俗稱為野樓盤。違規(guī)城市舊村改造存在的實際問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設
基于城市舊村改造區(qū)域土地所有權與城市土地建設規(guī)劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設規(guī)劃在一定程度上存在嚴重不一致的情況，在城市建設規(guī)劃滯后的城市，這種情況尤其嚴重，城市舊村改造區(qū)域背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設，嚴重影響了城市的整體建設思路和城市形象，必然會帶來一系列的后患，造成的經(jīng)濟損失是不可避免的。
（二）無規(guī)則建設影響大型項目規(guī)劃
城市舊村改造區(qū)域無規(guī)則的開發(fā)建設，使得政府對該城市舊村區(qū)域土地利用失控，政府擬建的重大項目可能受到嚴重影響，由于規(guī)劃區(qū)內土地規(guī)劃被打亂，可能影響政府涉及大型項目的招商，嚴重影響到城市的整體布局和可持續(xù)性發(fā)展，如果對非法的城市舊村改造區(qū)域進行拆除則必然帶來極大的財產(chǎn)損失。
（三）拆除違規(guī)改造樓盤引發(fā)各種社會問題
因前述原因將違規(guī)城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會財富浪費的同時必然引發(fā)各種社會問題，原城市舊村改造區(qū)域的原始住戶如何進行補償？違法購買該城市舊村改造區(qū)域房屋的人員是否進行補償及由誰給予補償？失去住房的大量人員將如何安置？……到時處理起來將會非常棘手。
四、政府對違規(guī)城市舊村改造所采取措施及效果
（一）戶籍改革和社區(qū)化推進
將城市舊村改造區(qū)域農(nóng)村農(nóng)民戶口改為城市居民戶口，以便從戶籍上與城市居民實現(xiàn)同一，以加強人員管理；將城市舊村改造區(qū)域農(nóng)村村民委員會改為社區(qū)居民委員會以強化行政管理；以此兩個方面來加強對涉及城市舊村改造區(qū)域的管理力度，設定其改造的范圍僅限于在規(guī)定的范圍內滿足本集體成員的需求，防止其違規(guī)大規(guī)模舊村改造。但是，這種方式在實踐中難以湊效，鑒于城市房地產(chǎn)所蘊藏的巨大市場誘惑力，基于城市舊村改造區(qū)域土地不屬于國家所有，該區(qū)域土地所有者和投資商違規(guī)開發(fā)的高亢熱忱是難以阻止的。
（二）聯(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處
面對違規(guī)的城市舊村改造，政府通常組織有關部門采取聯(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處的方式來遏制違規(guī)的城市舊村改造。但這種方式往往是檢查的時候非常配合，檢查完后照常開發(fā)建設，查封的售樓處在檢查人員走后又堂而皇之的開門營業(yè)，而更有甚者，檢查人員還經(jīng)常遇到大批村民的圍攻，導致執(zhí)法檢查、查封不了了之，無果而終。
（三）殺一儆百，強行拆除建成或在建樓盤
對于頂風而上的違規(guī)城市舊村改造，政府組織大批執(zhí)法人員對涉及的某一違規(guī)建成或在建改造樓盤采取強行拆除措施，以起到殺一儆百的效果，遏制違規(guī)城市舊村改造。但是，時間一長，被拆除的樓盤又建了起來，而且又有新的樓盤不斷的開工建設，而政府執(zhí)法人員強制拆房也是冒著隨時有可能與村民發(fā)生暴力沖突的前提下進行的，在實踐中大量開拆已建樓盤的情況尚不多見。
（四）輿論宣傳，扼住購買群體
鑒于違規(guī)城市舊村改造所建樓盤在集體內部往往采用分配制度，主要靠對外銷售給其他購買群體獲利，政府部門在購買群體中進行輿論宣傳，扼住購買群體，以打擊違規(guī)進行城市舊村改造。但是在違規(guī)城市舊村改造所建野樓盤的低價銷售吸引下，仍然有絡繹不絕的野樓盤購買者，輿論宣傳實是難以湊效。
五、解決城市舊村改造問題所應考慮的基本原則
本人認為，解決城市舊村改造問題應考慮以下基本原則：
（一）預先處理原則
政府雖不能在短時間內拿出巨款或找到資金統(tǒng)一征用城市舊村改造區(qū)域，統(tǒng)一實現(xiàn)城市舊村區(qū)域的改造，但可以做到預先規(guī)劃，可以將預先規(guī)劃好的文件發(fā)放給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者，可以預先指導其如何進行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設資源浪費。
（二）避免損失原則
盡最大可能的避免社會財富的不必要浪費，對于已建成或在建樓盤，如果確實不違反城市整體規(guī)劃布局，沒有必要拆除的，予以保留，確實不拆除不行的予以拆除，盡量避免處罰性的強制拆除行為的發(fā)生，避免社會財富的浪費。
（三）市場機制原則
一律的遏制未必是一種好的方法，從經(jīng)濟角度來看，可以考慮用市場經(jīng)濟杠桿來適時調節(jié)，對于城市舊村改造在符合城市規(guī)劃布局和法律規(guī)定的情況下，可以考慮適用市場經(jīng)濟杠桿逐步引導，使其走向正規(guī)，對于發(fā)展房地產(chǎn)市場經(jīng)濟亦是一次大的機遇與挑戰(zhàn)。
（四）保持穩(wěn)定原則
政府對違規(guī)的城市舊村改造所建樓盤的處理結果牽動的方方面面的問題，如處理不妥可能影響到安定團結的大好局面，避免發(fā)生大規(guī)模的拆除行為，以保持穩(wěn)定為原則，逐步將問題處理完畢。
六、城市舊村改造問題的法律解決途徑
城市舊村改造應分為兩個階段，其一是滿足本集體成員的需要而進行的改造，對該方面的城市舊村改造，國家法律并沒有禁止性規(guī)定，為滿足本集體成員需要而在依據(jù)政府規(guī)劃實施的城市舊村改造是政府支持的項目，應當依法公開定性為合法，而不應該避而不談。其二是在滿足了本集體成員的需要之外進行的改造，目前此類改造在未經(jīng)法定的征用程序前，一般均認定為違規(guī)非法改造，而問題通常就出在這里。
政府部門在城市房地產(chǎn)開發(fā)和城市舊村改造問題上的處理是截然不同的，對于正常的房地產(chǎn)開發(fā)是嚴格按照《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定，按照正規(guī)程序履行集體土地征用開發(fā)建設審批程序，交有開發(fā)資質的企業(yè)實施開發(fā)，對正常的房地產(chǎn)市場予以法律保障；對于城市舊村土地所有者及不具有資質的投資者所未按法律規(guī)定程序開發(fā)建設的外銷野樓盤暫時不予以法律確認，不辦理土地手續(xù)和房產(chǎn)登記手續(xù)，故此也不能辦理相關抵押貸款手續(xù)和法定的過戶交易手續(xù)。
基于前述分析，本人認為，解決我國現(xiàn)存的城市舊村改造問題應當結合實際情況，在不違反經(jīng)濟規(guī)律的前提下，用立法的方式，以法律途徑從根本上予以解決，在立法時應著重考慮以下幾點：
（一）程序變通
根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，進行建設必須使用國有土地，涉及集體土地的應依法辦理征用手續(xù)，在涉及數(shù)量眾多的城市舊村實際改造過程中，城市舊村改造區(qū)域土地所有者及投資者無力先行做到支付土地補償費、安置費等款項，故政府也無力先行支付征用土地的費用，而在建成后的樓盤如符合國家規(guī)定的各項標準，后繼的資金可以補交；也可以先實行房地分離的方式，由將來的房產(chǎn)所有人另行向政府支付土地使用費；故基于該事實情況，相關法律規(guī)定程序可以在該特別法中作出適當?shù)淖兺�，以便于實際執(zhí)行。
（二）規(guī)劃前置
在城市舊村改造過程中，避免經(jīng)濟損失和財富浪費的前提是進行預先規(guī)劃，將規(guī)劃前置。所有的改造項目均在整體規(guī)劃的前提下進行，進行細致規(guī)劃，將規(guī)劃進行充分的公告并下發(fā)給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者。
（三）登記制度
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