[ 王裕好 ]——(2007-11-12) / 已閱22708次
公益訴訟理論瓶頸的突破
作者：安徽省青陽縣司法局 王裕好
內(nèi)容摘要：當今，公益訴訟成為全社會關(guān)注的一大熱點。如何盡快立法已經(jīng)成為一項不容回避的挑戰(zhàn)。本文從客觀方面對公益訴訟作出界定并分類，理性地提出一套“原告當事人資格”程序障礙的解決辦法，并對相關(guān)制度構(gòu)建進行設(shè)想，希望能對我國公益訴訟理論的發(fā)展有所幫助。
關(guān)鍵詞：公益訴訟 原告當事人資格 完全公益訴訟 涉及公益訴訟
正 文
一、 一則新聞引發(fā)思考
2007年04月28日中國新聞網(wǎng)轉(zhuǎn)載了一則標題為“李察·基爾在印度擁吻謝蒂，被法院控告猥褻罪，現(xiàn)正被通緝”的新聞①：好萊塢57歲的李察·基爾(Richard Gere)日前在印度一項公益活動中開玩笑公然狂吻寶萊塢（印度影視基地）當紅女星希巴·謝蒂(Shilpa Shetty)。 某印度公民認為李察·基爾公開做出猥褻行為“極為色情淫猥”，于是向法院提出告訴。法官看過電視錄像后發(fā)出拘捕令，經(jīng)常前往印度的李察·基爾有可能面臨三個月的刑期或是換算成罰金支付。民風保守的印度，類似這種因“公開猥褻”而向法院提出告訴的事件層出不窮，案件堆積如山，幾乎癱瘓法院作業(yè)。
從中可以看出，一方面印度的公益訴訟已深入社會的諸多層面，并打破傳統(tǒng)的刑民界限，救濟及時有力；另一方面，受案范圍的寬泛甚至法官可主動將信件當作令狀處理 ，使得公益訴訟數(shù)量驚人，審理遲緩導(dǎo)致司法調(diào)整功能大打折扣。我國的公益訴訟尚處于理論襁褓，近年類似案件卻節(jié)節(jié)攀升，成為公眾關(guān)注的焦點，例如牙防組案件、雀巢奶粉件案、進津費案件等。這些案件之所以形成，通常是因為現(xiàn)行制度存在這樣或那樣的缺陷。人們希望通過這些公益案件的判決為將來的立法提供豐富的資源以形成新的規(guī)則。民事訴訟法、行政訴訟法修改在即，數(shù)次出爐的專家建議稿都將公益訴訟作為一項重要的法律制度予以規(guī)定。
筆者認為：我國社會主義初級階段之國情決定了我國公益訴訟必須具有中國特色：既要堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下整合多層資源、調(diào)動各方力量、堅持預(yù)防為主化解社會矛盾，又要凸顯依法治國方略，充分大膽地運用司法審判手段維護公共利益，使之成為人民民主法律監(jiān)督的新型渠道。實踐證明，一些復(fù)雜的社會矛盾通過司法途徑轉(zhuǎn)化為法律問題，使當事人思維趨于理性化，有效地發(fā)泄不滿、憤怒等情緒，可以防止糾紛激化，達到平衡利益沖突，維護安定團結(jié)，促進社會和諧之目的。
二、公益訴訟概況暨基本分類
公益訴訟不是一種單獨的訴訟形式，而是一種以訴訟目的為基準界定的概念。什么是公益訴訟，現(xiàn)在實務(wù)界和理論界內(nèi)部及相互之間尚未達成共識。通說認為：公益訴訟是一種法院依法審理的由檢察機關(guān)、公益團體或個人所根據(jù)法律規(guī)定提起的具有公益性質(zhì)的訴訟，訴訟目的是維護國家、集體利益和社會秩序。下面先從公益訴訟的“立案”和“受理”談起：
現(xiàn)代社會，當事人在發(fā)生爭議和糾紛之后能否進入法院并獲得公正的司法救濟是衡量一個國家司法水準高低和法治實現(xiàn)程度的重要標尺。為了使公民的司法救濟權(quán)得到切實有效的保障，現(xiàn)代法治國家大多在憲法中確認了公民的裁判請求權(quán)即訴權(quán)，以使公民訴諸司法的權(quán)利獲得強有力的保障。當事人訴權(quán)包括程序意義訴權(quán)和實體意義訴權(quán)。訴權(quán)的行使必須要有完善的程序制度作為保障，其中，法院就起訴的審查對當事人訴權(quán)保障至關(guān)重要。我國現(xiàn)行民事訴訟法第一百零八條第（一）項規(guī)定，起訴的原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，而利害關(guān)系是一種實體上的關(guān)系。不對起訴進行實體上的審查，尤其是訴的利益的審查，往往無法解決是否受理的問題。
民訴法專家修改建議稿第三稿明確規(guī)定了當事人的訴權(quán):當事人向法院提起訴訟，法院應(yīng)當立案登記,不得拒收當事人的起訴狀。② 這樣一來，“立案”和“受理”就實質(zhì)上區(qū)分開來，立案登記的起訴狀只要形式符合要求，法院無須審查是否有具體的事實和理由，這點有待受理后的審理階段解決。
然而，我們必須強調(diào):實行立案登記制不等于法院對于濫訴無計可施，立案后審查不符合法定起訴條件（既有的起訴條件較為苛刻，需修改），在給予起訴人充分辯論與程序保障的情況下裁定不予受理仍是法院固有的權(quán)力，否則任何別有用心者都可以讓法院陷入案海的深淵。本文起首的“印度現(xiàn)象”即是很好的例證。
法律固有的概括性和滯后性也提醒我們：法院面對公益訴訟必須比以往任何時候更多地體現(xiàn)司法能動性，及時肩負起調(diào)節(jié)新形勢下不同利益集團之間矛盾的重任。面對唐詰訶德式的柔弱個體挑戰(zhàn)龐大的行業(yè)壟斷機構(gòu)，基于正當性的自由判斷與裁量是公正審理的必備要件。
“原告當事人資格”仍將作為法定起訴條件之一,這也是公益訴訟理論中最為法學(xué)界關(guān)注的問題，被譽為“公益訴訟瓶頸”。我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，關(guān)于起訴權(quán)的規(guī)定雖然不同，但其共同點可歸集為原告必須是認為自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這無形忽略了公益訴訟實質(zhì)上的存在，對公共利益的救濟之門無法敞開。例如，1998年“王日忠狀告稅務(wù)局不履行法定職責案”是首例個稅舉報人向行政部門舉報他人偷稅未果而提起行政訴訟要求主管機關(guān)履行職責的案件。該案中法院對被告所提出的“原告不是其稽查行政行為的相對人，并不具有提出此項訴訟請求的權(quán)利”的主張予以了支持③。又如2000年浙江省臺州市著名畫家嚴正學(xué)狀告該市椒江區(qū)文體局縱容支持歌舞廳、夜總會在小學(xué)校門口經(jīng)營，并為色情表演提供場地一案中，法院則以嚴正學(xué)與具體行政行為無法律上的利害關(guān)系為由，駁回了其訴訟請求。
研究此問題須從公益訴訟的基本分類作手：
作為一個已約定俗成的法律用語，公益訴訟的概念核心應(yīng)為“公益”，即“公共利益”。而公共利益在某個訴訟中的有無及比重的判斷又是核心的“關(guān)鍵”，因為公益比例不同，救濟方式與力度當然有所區(qū)分。如果公共利益處于無人救濟或救濟不能的尷尬境地，逐漸影響到社會和諧的構(gòu)建，那么“公益”的界定應(yīng)相對從寬：不僅指被侵犯客體系完整的國家、集體利益或社會利益，而且包括能夠引發(fā)普遍社會意義的“私益訴訟”（即相對于公益訴訟的傳統(tǒng)訴訟）中彰顯的“公益”。
由此，筆者提出公益訴訟最具有研究意義的分類：完全公益訴訟和涉及公益訴訟。
（ 一）、完全公益訴訟是指起訴人并非出于維護自身權(quán)益,完全因為公共利益受到侵害或威脅而依法向法院提起的訴訟。
隨著市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，以及政府和其他權(quán)力機構(gòu)在社會、經(jīng)濟生活中觸角的延伸，某些行為可能影響到不特定的或者不可辨認的群體權(quán)利。例如，向河流或湖泊排放污染物，可能傷害到全體需要清潔水源的人的利益；向大氣中排放有毒氣體就會傷害到所有依靠呼吸空氣生活的人的利益；增加鐵路公路運費影響到其他需要使用交通運輸工具的人的利益等等。上述案件產(chǎn)生的結(jié)果主要是公共性的傷害（本質(zhì)上是對不特定的一群人的傷害），起訴人如果并非出于一己之利而是為了公共權(quán)益得以維護，則屬完全公益訴訟。
根據(jù)有無直接受害人，完全公益訴訟又可分為無直接受害人的完全公益訴訟工和有直接受害人的完全公益訴訟。
1、無直接受害人的完全公益訴訟是指被起訴人有不法行為或侵權(quán)行為，權(quán)利受損主體為不可辨認的群體，難以確定直接受害人。例如衛(wèi)星發(fā)射企業(yè)在大氣層外排放太空垃圾；某出版物宣揚一夫多妻制等等。
2、有直接受害人的完全公益訴訟是指直接受害人因無完全民事行為能力又無法定代理人或因人身自由受到限制、精神受到強烈震懾等原因而無法提起訴訟，且不起訴將使公共物質(zhì)利益或公共道德 受損，人民檢察院、公益團體或個人以自己的名義（與此不同，法律援助是以受害人的名義進行運作）提起訴訟，要求對直接受害人的權(quán)益加以司法保護。桐城市人民法院不久前審理了一起市民政局以原告身份為弱智流浪女追索交通事故賠償費的案件即屬此類④。廣義上看，檢察院以國家名義提起的刑事訴訟亦屬此類，由于刑事訴訟法已作明確規(guī)定，本文無需贅述。
需要注意的是：有直接受害人的完全公益訴訟中受害人利益與公共利益雖有聯(lián)系但不完全重合，直接受害人不愿起訴、放棄訴訟且為唯一受害人的，其他組織和個人無權(quán)進行訴訟（公共利益的缺損可通過其他非訴途徑救濟），強行起訴或?qū)徖矶记址噶水斒氯说奶幏謾?quán)，于法無據(jù)。
（二）、涉及公益訴訟是指起訴人出于維護自身權(quán)益向法院提起的涉及公共利益的訴訟。
北京61歲老人王立堂訴“藏秘排油茶”名人虛假廣告系列案即屬此類⑤。是否將它劃入公益訴訟的范圍目前學(xué)術(shù)界有兩種觀點，一種主觀論，一種客觀論�？陀^論認為訴訟的提起只要結(jié)果客觀上增進公共利益，這樣的訴訟就應(yīng)當被看作是公益訴訟；主觀論認為原告提起訴訟如果主觀上是為了個人利益而起訴的，雖然客觀上也維護了公眾利益，不能認為是公益訴訟⑥。筆者認為，個人利益與公共利益常相互交織，對訴訟的性質(zhì)的判斷完全根據(jù)當事人的主觀目的判斷并不恰當，只要訴訟活動客觀上具有公益性質(zhì)，應(yīng)當視為公益訴訟。民訴法專家修改建議稿初稿第82條規(guī)定：“對于涉及公益的訴訟案件和非訟案件，檢察院可以參加訴訟。檢察院參加訴訟，具有當事人的訴訟權(quán)利義務(wù)。”這可能是“涉及公益訴訟”概念的唯一“法律”依據(jù)。涉及公益訴訟形式上除檢察院參加外與一般私益訴訟相同，實踐中由于訴訟具有公共利益性法院審理時應(yīng)優(yōu)先作為公益訴訟看待。
根據(jù) “涉及公益”的認定主體不同，涉及公益訴訟可分為法院認定的涉及公益訴訟和檢察院認為的涉及公益訴訟。
1、法院認定的涉及公益訴訟
法院認為受理的案件涉及公共利益即作出公告，并通知檢察院參加訴訟。當事人可以向法院提出“認定案件涉及公共利益”的申請，由法院決定。檢察院接通知后可出庭也可不出庭。
是否“涉及公共利益”屬自由裁量范疇，是法院作為矯正公權(quán)泛濫、維護社會良知機器固有的資本，不應(yīng)過多限制。司法實踐中要注意集團訴訟與公益訴訟的區(qū)分，前者人數(shù)雖無法確定但并非無限，所體現(xiàn)的利益也不一定是公共利益。
2、檢察院認為的涉及公益訴訟
檢察院認為法院受理的案件涉及公共利益，可通知法院：自己將以公益人的身份參加訴訟。這是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的具體表現(xiàn)。當事人向法院提出“認定案件涉及公共利益”的申請未獲肯定后可向檢察院提出相關(guān)申請。此類公益訴訟檢察院應(yīng)當出庭，否則法院作為一般私益訴訟審理。
三、完全公益訴訟的原告當事人資格
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