[ 陳漢高 ]——(2007-11-20) / 已閱21725次

以十七大精神為指導(dǎo)　建立中國(guó)特色公益訴訟制度
――公益訴訟研究情況綜述與民事訴訟法、行政訴訟法修改立法完善探討

廣東省五華縣人民檢察院 陳漢高 鄭訟謙

由于目前憲法、民事訴訟法、行政訴訟法均對(duì)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督只作了原則性規(guī)則，造成檢察機(jī)關(guān)欲提起公益訴訟時(shí)沒(méi)有法律依據(jù)、主體不適格的現(xiàn)狀。2007年10月28日新修改的民事訴訟法對(duì)公益訴訟問(wèn)題沒(méi)有作出回應(yīng)，這是一個(gè)遺憾；而行政訴訟法修改在即。如何完善立法，從法律層面上保障公眾利益、國(guó)有資產(chǎn)不受侵犯，建立適合我國(guó)的公益訴訟制度是此次修改的重要內(nèi)容之一，其中理論界的理論研究至關(guān)重要。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是要以黨的十七大精神為指導(dǎo)，大膽改革創(chuàng)新，建立適合中國(guó)特色的法律體系，建立有中國(guó)特色的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度。
一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟現(xiàn)狀
公益訴訟，就是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體、組織和個(gè)人，對(duì)違反法律法規(guī)并侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定多數(shù)人的利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。
1、檢察機(jī)關(guān)提起民事行政訴訟的現(xiàn)行法律依據(jù)情況。憲法規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。但是從《人民檢察院組織法》可以看出，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是狹義上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《民事訴訟法》總則第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督�！钡�15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”�！缎姓�訴訟法》第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督�！钡�是兩個(gè)訴訟法的分則中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟或支持起訴缺乏具體規(guī)定和具體的操作規(guī)范，就是導(dǎo)致目前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟沒(méi)有法律依據(jù)，法院不受理的根源。
2、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐情況。由于現(xiàn)實(shí)中大量的國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、壟斷等案件的存在，在過(guò)去的十年中，我國(guó)許多地方的檢察機(jī)關(guān)和法院還是作了大量的實(shí)踐和探索工作。1997年河南省南陽(yáng)市方城縣檢察院辦理了一起國(guó)有資產(chǎn)流失案，首開(kāi)公益訴訟之先河，被稱為“公益訴訟鼻祖”。此后，全國(guó)許多檢察機(jī)關(guān)如河南省、黑龍江省、江蘇省的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)等紛紛效仿，初步改變了公共利益無(wú)人保護(hù)或保護(hù)不力的現(xiàn)狀，使國(guó)家利益和其他公共利益受侵害行為得到一定程度遏制，收到了良好的法律效果和社會(huì)效果。2002年以來(lái)，南陽(yáng)市共提起公益訴訟79起，其中涉及國(guó)有資產(chǎn)流失案件56起，環(huán)境污染案件12起，壟斷案件9起；1997年以來(lái)，河南檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟500余起，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失2億7千萬(wàn)元。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中已經(jīng)作出了大膽嘗試，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，取得了較大成績(jī)。但是由于缺乏法律明確依據(jù)，細(xì)則操作起來(lái)無(wú)法可依，各地法院對(duì)此各有各的做法，終于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟在今年年初走到了盡頭。最高法院的批復(fù)指出，法院不再受理檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的國(guó)有資產(chǎn)流失案件。這意味著所有檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟被叫停，這是非常遺憾的。盡管如此，檢察機(jī)關(guān)仍然在有限的法律狹縫中以維護(hù)社會(huì)公共利益為重任，在法律許可的范圍內(nèi)不斷實(shí)踐、發(fā)展公益訴訟。一些地方采取發(fā)檢察建議書支持國(guó)資委、環(huán)保部門、民政部門起訴的形式開(kāi)展公益訴訟，或采取“監(jiān)訴人”形式代表有關(guān)行政部門出庭支持公訴，如四川省，在實(shí)踐中也取得了較理想的效果。
二、檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟的論爭(zhēng)
理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否能否公益訴訟主要分為兩種觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是有權(quán)且適格主體。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，從檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的迫切性、必要性、可行性等角度入手，論述檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，民事訴訟法和行政訴訟法總則都明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表者，具有廣泛的法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)該將其法律監(jiān)督者的身份和公共利益代表者的身份集于一身，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞剑�在某些必要的領(lǐng)域和場(chǎng)合，介入公益訴訟。這樣也避免了由團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟的一些弊端和法律障礙。理由：其一，檢察機(jī)關(guān)是對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，是代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)，確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施，法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)行使國(guó)家訴權(quán)，由其代表國(guó)家提起訴訟依法有據(jù)。其二，檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾。現(xiàn)實(shí)中許多侵害公益的案件都與有關(guān)部門有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，有關(guān)部門卻礙于種種原因沒(méi)有進(jìn)行處理或提起訴訟，這是由于有的案件涉及幾個(gè)交叉的國(guó)家機(jī)關(guān)部門，這就會(huì)造成幾個(gè)部門的互相推諉或重復(fù)勞動(dòng)，有的涉及到政府、地方利益，會(huì)受到地方政府的干預(yù)而起訴不能。檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的干涉，地位超脫。其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍，與其它部門相比，更能勝任這一職責(zé)。其四，中國(guó)和外國(guó)的檢察實(shí)踐已經(jīng)證明，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是切實(shí)可行的。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟存在主體不適格和無(wú)法律依據(jù)的嫌疑。理由：其一，從憲政角度來(lái)看，資本主義國(guó)家一般是三權(quán)分立國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，行使的是行政權(quán)，行政權(quán)力正是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督和制約司法審判權(quán)。所以西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)是政府的代表，是公共利益的維護(hù)者，決定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有其內(nèi)在的合理性。而我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是在權(quán)力機(jī)關(guān)之下與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)并列的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是司法機(jī)關(guān)，并不象西方國(guó)家一樣隸屬于行政機(jī)關(guān)。相反，還是它的監(jiān)督機(jī)關(guān)，兩者之間是獨(dú)立而又制衡的關(guān)系，難以相互代表。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)公共利益理應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)來(lái)維護(hù)，公益訴訟的原告只能由有權(quán)代表社會(huì)公共利益的政府行政機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)任，因此，作為法律監(jiān)督者的我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟有名不正、言不順之感。其二，從檢察機(jī)關(guān)的身份角度來(lái)看，民事訴訟強(qiáng)調(diào)的是原被告雙方地位平等，檢察機(jī)關(guān)既作為民事訴訟的當(dāng)事人，又作為人民法院審理民事案件的監(jiān)督者，并且作為司法機(jī)關(guān)具有偵查強(qiáng)制措施權(quán)，明顯地與另一方當(dāng)事人在訴訟地位上處于明顯地不平等地位。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之后，一是將打破即有國(guó)家權(quán)力之間的均衡，二是很有可能影響到人民法院審理此類糾紛的公正性。其三，從原告起訴資格角度來(lái)看，按照傳統(tǒng)理論，原告是指認(rèn)為自己的民事權(quán)益或者受其管理支配的民事權(quán)益受理侵害或者與他人發(fā)生爭(zhēng)議，為維護(hù)其合法權(quán)益而向法院起訴，引起訴訟程序發(fā)生的人。原告作為訴訟當(dāng)事人，必須與案件審理結(jié)果有直接或者法律上的利害關(guān)系。顯然，檢察機(jī)關(guān)與案件審理結(jié)果沒(méi)有直接或者法律上的利害關(guān)系。其四，從權(quán)利救濟(jì)角度上看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟弊大于利。若檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟，就剝奪了被告對(duì)裁判不服時(shí)向檢察機(jī)關(guān)申訴的權(quán)利。同時(shí)，如果檢察機(jī)關(guān)怠于行使公訴權(quán)從而使得公眾利益不能得到及時(shí)地維護(hù)時(shí)，則存在無(wú)人來(lái)監(jiān)督、督促檢察機(jī)關(guān)及時(shí)地行使公訴權(quán)以維護(hù)社會(huì)公眾利益的現(xiàn)狀，打破憲政框架內(nèi)的權(quán)力的均衡，破壞在國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置中以權(quán)力制約權(quán)力的目的。
三、以十七大精神為指導(dǎo)，走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，建立適合我國(guó)國(guó)情的公益訴訟制度
檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)退兩難中，以維護(hù)公眾利益為已任，在爭(zhēng)議中走過(guò)十年代表國(guó)家提起訴訟的歷史，為國(guó)家挽回了大量經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公眾利益，取得了良好的法制效果和社會(huì)效果，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。但是，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的行為，將突破現(xiàn)有的立法框架，將擴(kuò)大人民法院審判權(quán)勢(shì)范圍，實(shí)際上帶來(lái)了重新界定我國(guó)行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)權(quán)限劃分及監(jiān)督制約機(jī)制等問(wèn)題。為此，我們要在充分理解保護(hù)公益原則、監(jiān)督原則、當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等原則基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新，努力探索檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟的新路子。
黨的十七大的主題是《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新篇章》，十七大報(bào)告中指出，“改革開(kāi)放以來(lái)我們?nèi)〉靡磺谐煽?jī)和進(jìn)步的根本原因，歸結(jié)起來(lái)就是：開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義道路，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系。高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，最根本的就是要堅(jiān)持這條道路和這個(gè)理論體系�！痹诿裰鞣ㄖ品矫妫瑘�(bào)告強(qiáng)調(diào)：“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。推進(jìn)依法行政。深化司法體制改革，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。尊重和保障人權(quán)，依法保證全體社會(huì)成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利�！眻�(bào)告用一系列“中國(guó)特色”來(lái)論述，表明我國(guó)要建立的社會(huì)是聯(lián)系中國(guó)實(shí)際的社會(huì)主義，不是照搬照抄外國(guó)的模式，我們的立法、司法工作也要走中國(guó)特色。為此，我們要是立足社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情，總結(jié)我國(guó)發(fā)展實(shí)踐，借鑒國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新的發(fā)展要求不斷完善立法，用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)統(tǒng)領(lǐng)我們的立法、司法工作。
（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是可行
1、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的雙重身份不影響其開(kāi)展法律工作。中國(guó)的檢察機(jī)關(guān)與西方的檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)上是不同的，一方面，中國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)下的司法機(jī)關(guān)，它代表國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督。目前，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)比較有限，主要表現(xiàn)要刑事方面。即便如此，它的中國(guó)特色也很強(qiáng)，既是法律監(jiān)督者又具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，如提起公訴，對(duì)貪污、受賄、瀆職等職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案?jìng)刹�，既參與訴訟全過(guò)程，又超然出來(lái)對(duì)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。難道民事行政方面就不可以如此嗎？學(xué)者們擔(dān)心，如果由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)既具有行政機(jī)關(guān)身份又具有法律監(jiān)督者雙重身份，無(wú)法進(jìn)行有效、公正地進(jìn)行法律監(jiān)督工作，豈不知檢察機(jī)關(guān)在刑事方面不是做得很出色嗎？須知，沒(méi)有參與訴訟的法律監(jiān)督是柔軟的監(jiān)督。監(jiān)督與訴訟是有機(jī)結(jié)合的，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督是訴訟的目的，訴訟是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的形式和手段。對(duì)此列寧曾有過(guò)精辟的論述：“檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)和必須作的事情只有一件：監(jiān)督整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)是把案件提交到法院判決。”由于檢察機(jī)關(guān)并無(wú)最終裁判權(quán)，但隨著案件移交至法院及法院的受理，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)與訴訟權(quán)的轉(zhuǎn)化，從而為各類市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體合法權(quán)益的保護(hù)提供一個(gè)新法律手段、一條新的法律渠道，這就是中國(guó)特色。這樣有利于維護(hù)不同所有制，不同地區(qū)的各種市場(chǎng)主體平等的法律地位及權(quán)利。
2、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不會(huì)打破我國(guó)的憲政框架。公益訴訟涉及社會(huì)公共利益，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟并由法院進(jìn)行裁判，意味者檢察和審判功能的同時(shí)拓展，是法治社會(huì)的必由之路。我國(guó)的憲政框架是人民代表大會(huì)下一府二院制，檢察院和法院同屬司法機(jī)關(guān)，但是細(xì)究起來(lái)，中國(guó)的檢察機(jī)關(guān)亦具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，一方面檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)關(guān)系上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；一方面在辦理刑事案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不是單純的法律監(jiān)督者，提起公訴時(shí)，它擁有求刑權(quán)，在立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件上，它又具有與公安機(jī)關(guān)性質(zhì)相同的立案?jìng)刹闄?quán)，具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，與偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)是相互配合、相互制約的關(guān)系，故不具有純粹意義上的法律監(jiān)督者身份。有些學(xué)者認(rèn)為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)不具有象外國(guó)檢察機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，故不能提起訴訟。顯然，他沒(méi)有看到中國(guó)檢察機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的一面。刑事方面都可以難道民事行政方面就不可以了嗎？
3、檢察機(jī)關(guān)具有原告資格。傳統(tǒng)民事訴訟采嚴(yán)格原告主義，一方面檢察介入民法領(lǐng)域有原被告地位不平等之嫌，另一方面檢察機(jī)關(guān)不具有當(dāng)事人的特征要求，即不具有原告資格。故有些學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)只要提起民事訴訟就顯得主體資格錯(cuò)誤。他們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟將存在著不當(dāng)干涉私權(quán)的危險(xiǎn)。對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院的江偉教授指出，當(dāng)今世界各國(guó)越來(lái)越重視對(duì)民事權(quán)利的制約，傳統(tǒng)“私權(quán)絕對(duì)”的觀點(diǎn)已經(jīng)被修正。如果公民、法人和其他組織在行使民事權(quán)利或訴訟權(quán)利時(shí)損及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)。而且，檢察機(jī)關(guān)的介入也是有條件的并遵循當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等原則�，F(xiàn)在世界上許多國(guó)家，都要不斷發(fā)展、放寬當(dāng)事人資格要求，特別是有關(guān)公益訴訟方面，原告不再要求是與侵害結(jié)果、裁判結(jié)果有“直接”利害關(guān)系，只要有間接關(guān)系就可以起訴。
4、提起公益訴訟具有歷史土壤和實(shí)踐發(fā)展。1954年《人民檢察院組織法》就明確規(guī)定：人民檢察院對(duì)有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟，賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)，并取得了很好的成效。如1965年，僅黑龍江省由檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟案件就達(dá)55件。此后頒布的《民事訴訟法》及修正案僅保留了“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”的原則性規(guī)定及對(duì)檢察監(jiān)督的方式作了規(guī)定，將抗訴作為其監(jiān)督手段。盡管如此，但是從1997年起，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)就在法律既沒(méi)有明確禁止也沒(méi)有明確規(guī)定的情況了進(jìn)行了近十年公益訴訟實(shí)踐。為國(guó)家和社會(huì)挽回了大量經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)了社會(huì)公眾、不特定多數(shù)人的利益。可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)司法探索進(jìn)程為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟提供了豐富的實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)積累和成熟的制度。檢察機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)和職能要求決定了其作為公益訴訟主體資格的可能。
5、檢察機(jī)關(guān)具有超然的法律地位。檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的干涉，與國(guó)資委、環(huán)保部門等一般行政機(jī)關(guān)相比具有超然的法律地位，不易受干擾，能較好地履行職責(zé)，保證法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。另外，檢察機(jī)關(guān)擁有一支過(guò)硬的法律隊(duì)伍人才，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效益原則，能達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。
（二）建立、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、制度
十七大報(bào)告指出：“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求我們繼續(xù)深化改革開(kāi)放。要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革方向，提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性。要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)各方面體制改革創(chuàng)新，加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革步伐�！蔽覀円�以十七大精神為指��(dǎo)，不斷總結(jié)發(fā)展實(shí)踐，加緊建立、完善中國(guó)特色社會(huì)法律體系，建立適合中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段國(guó)情的法律制度，無(wú)須再吵吵鬧鬧了，我們要把一切出發(fā)點(diǎn)和落實(shí)點(diǎn)放在有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局穩(wěn)定，有利于維護(hù)公平正義，有利于維護(hù)最廣大人民的根本利益。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，近年來(lái)國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、環(huán)境污染、政府行政行為對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成較大侵害的事件時(shí)有發(fā)生，在一定程度上嚴(yán)重地?fù)p害了廣大人民群眾的根本利益，但是卻面臨無(wú)人有權(quán)提起訴訟的尷尬境地。立法機(jī)關(guān)一方面要借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行法律移植，一方面總結(jié)我國(guó)積累的成功經(jīng)驗(yàn)、豐富實(shí)踐，不僅要不斷改革創(chuàng)新，而且要敢于大膽打破常規(guī)，突破現(xiàn)有框架，大膽創(chuàng)新，完善立法。在修訂民事訴訟法和行政法時(shí)，在分則中細(xì)化，賦予檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟權(quán)，切實(shí)維護(hù)公益利益。
（三）建立怎樣的公益訴訟制度
在這一點(diǎn)上，許多學(xué)者的研究已經(jīng)進(jìn)行得十分深入、全面、細(xì)致，認(rèn)為可以三種方式進(jìn)行：一是提起民事訴訟的方式；二是支持民事訴訟方式；三是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，采用檢察建議或調(diào)解等非訴訟方式。訴訟程序上從立案、起訴等也作了許多有益探討；對(duì)如何對(duì)法律進(jìn)行修改也作了具體闡述，如為了從根本上維護(hù)社會(huì)的公眾利益，應(yīng)當(dāng)將民訴法立案的標(biāo)準(zhǔn)予以修改，將原告與本案具有“間接”的利害關(guān)系也應(yīng)當(dāng)納入立案的范圍之內(nèi)。 由于理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何提起公益訴訟作了較為深入的研究，做了較科學(xué)的制度構(gòu)建在此不贅。

參考資料：
［1］吳軍，《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主體資格的探析與構(gòu)建》，2006；
［2］上海市人民檢察院第一分院“檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟研究”課題組《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究》；
［3］崔偉，《檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟的適宜主體》，檢察日?qǐng)?bào)，2005.12.18；
［4］楊秀清，《我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性質(zhì)疑》，《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2006年06期；
［5］王福華，《我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟之角色困頓》，2003。

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