[ 賴興平 ]——(2008-10-7) / 已閱12876次
論民事檢察監(jiān)督制度的完善
五華檢察院 賴興平
黨的十七大提出“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)�！睓z察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，民事行政檢察監(jiān)督是重要的職能之一。然而，檢察機(jī)關(guān)的民事行政法律監(jiān)督卻依然停留在原有的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定上，已明顯滯后于民事行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要以及法院的審判方式改革，民行檢察工作存在著許多立法缺陷。伴隨著改革方式的不斷深入和認(rèn)真落實(shí)黨的十七大提出的“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，完善現(xiàn)行的民行檢察監(jiān)督制度、保證監(jiān)督的有效性已成為亟待解決的問題，在此，筆者就辦案中接觸到的一些問題談點(diǎn)粗淺的看法。
一、 民事檢察抗訴制度存在的問題
(一)、關(guān)于抗訴的范圍和條件問題。根據(jù)我國(guó)民事訴訟法第185條的規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人 民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴：（一）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的重要證據(jù)不足的；（二）原判決、裁定適用法律確有錯(cuò)誤的，（三）人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；（四）審判人員在審理該案時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。民訴法第185條的立法規(guī)定，已大體上劃定了檢察機(jī)關(guān)抗訴的范圍， 但也留下了一些不確定之處。主要表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督抗訴的范圍是及于法院在民事訴訟過程中做出的所有生效判決和裁定，還是僅限于在某些程序中，對(duì)此檢察機(jī)關(guān)與法院認(rèn)識(shí)是相左的。一些檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，法院所做出的生效判決裁定只要具備“法定抗訴條件，檢察機(jī)關(guān)就可以提出抗訴。而一些法院則認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以提出抗訴的裁判僅限于法院在審判程序中做出的某些裁判，可抗訴的裁判必須滿足事后監(jiān)督的要求。法院與檢察機(jī)關(guān)在抗訴監(jiān)督范圍上的分歧則直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐的沖突。事實(shí)上，自1995年開始，最高法院已數(shù)次用“批復(fù)”等方式就檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效裁定抗訴的范圍做出了限制。將抗訴的裁定范圍僅僅限于不起訴、不予受理及駁回起訴的裁定。而在民事訴訟中，法院違反管轄規(guī)定受理訴訟，違法采取財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行措施的現(xiàn)象也并不少見，在破產(chǎn)程序、執(zhí)行程序中濫用司法權(quán)、違法作出裁定的行為也已司空見慣。法官的這些違法行為既嚴(yán)重破壞了我國(guó)的法制，也給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成了重大損害。檢察監(jiān)督無疑是對(duì)這些案件最為有效的方式。但最高院的司法解釋將檢察機(jī)關(guān)擋在門外，這明顯是對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)的一種不當(dāng)限制，是事實(shí)上的越權(quán)。
(二)、檢察機(jī)關(guān)抗訴與法院審判的審級(jí)之間的矛盾。《民事訴訟法》第186條規(guī)定，對(duì)人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)再審。但由于民事訴訟法未對(duì)抗訴的審級(jí)作出明確規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向哪一級(jí)人民法院提出抗訴，由哪一級(jí)法院審判，在實(shí)踐上產(chǎn)生不同的理解，由此在法檢之間也形成較大的沖突。實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人民法院提出抗訴被屢次退回，或同級(jí)人民法院受理后指令下級(jí)再審，檢察機(jī)關(guān)因此拒絕出庭的現(xiàn)象。例如不少法院將檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的案件裁定指令原審法院再審。這種做法，不僅違背了審級(jí)對(duì)應(yīng)原則，也造成訴訟程序上的混亂。按照規(guī)定，基層檢察院沒有向法院提出抗訴的權(quán)力，基層法院也沒有審理抗訴案件的權(quán)力，如果上級(jí)法院指令它審理抗訴案件，就會(huì)出現(xiàn)下級(jí)法院駁回上級(jí)檢察院抗訴的局面。而且下級(jí)法院通知上級(jí)檢察院出庭也沒有法律依據(jù)，通常做法是讓下級(jí)檢察院出庭，造成“出庭的不抗訴，抗訴的不出庭”的不合理現(xiàn)象。從目前導(dǎo)致法院錯(cuò)誤裁判的原因看，由原審法院重新組成合議庭再審，未必能擺脫腐敗因素的影響，難以保證再審的質(zhì)量。且原審裁判有些是根據(jù)審判委員會(huì)的決定做出的，有些是經(jīng)過審判委員會(huì)認(rèn)可的，即使同級(jí)檢察機(jī)關(guān)出庭監(jiān)督再審，也難以通過再審糾正錯(cuò)誤。而如果都由上級(jí)檢察院來行使抗訴的權(quán)力，上級(jí)人民法院來審理抗訴案件，大量的抗訴任務(wù)將集中在上一級(jí)檢察院，會(huì)削弱它們對(duì)下級(jí)院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能。
(三)、檢察機(jī)關(guān)在抗訴再審中的地位和作用與法院之間產(chǎn)生的矛盾。當(dāng)法院決定對(duì)抗訴案件進(jìn)行再審，依據(jù)民訴法第188條規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知人民檢察院派員出席法庭�！钡珜�(duì)于檢察機(jī)關(guān)如何參與再審、以何種身份、處于何種地位、有何權(quán)利義務(wù)等，民事訴訟法則未有明確規(guī)定。只有最高人民檢察院《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序抗訴工作暫行規(guī)定》對(duì)檢察機(jī)關(guān)在再審中的任務(wù)做了一些規(guī)定，該規(guī)定明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴案件再審時(shí)出席法庭的主要任務(wù)有四：一是宣讀抗訴書；二是參加法庭調(diào)查，三是說明抗訴的理由和根據(jù)；四是對(duì)法庭審判活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督。但是對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的具體程序，如案卷的調(diào)閱和證據(jù)的收集，抗訴書的送達(dá)和期限，抗訴案件的審理方式，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，檢察人員出席再審法庭時(shí)是否享有參加辯論的權(quán)利或義務(wù)，法律都無規(guī)定，致使實(shí)踐中出現(xiàn)兩種截然不同的做法。由于檢察機(jī)關(guān)在再審中的地位和稱謂，法檢兩家不能形成共識(shí)。法院認(rèn)為，再審中的檢察人員是因?yàn)榭乖V才參加到訴訟程序中來的，既非原告，也非被告，更非任何一方當(dāng)事人的代理人，而是代表檢察機(jī)關(guān)出庭抗訴的人，因此，應(yīng)當(dāng)是抗訴人。而檢察機(jī)關(guān)則堅(jiān)持再審中的檢察人員為檢察員。在實(shí)踐中檢察人員出席再審法庭的席位也很不統(tǒng)一，有的設(shè)置在審判席右側(cè)，也有的與申訴人同席。而且也正是由于檢察機(jī)關(guān)的作用認(rèn)識(shí)不清，無法界定，因而在司法實(shí)踐中也存在著一些法院限制檢察人員職責(zé)范圍的現(xiàn)象，例如只讓檢察人員宣讀抗訴詞，但不允許其發(fā)表出庭意見。這就使得檢察機(jī)關(guān)不得不完全聽從整個(gè)再審過程，實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)派出的人員已經(jīng)成為可有可無、名為抗訴人實(shí)為旁聽者。這就無法發(fā)揮抗訴的作用。此外，我國(guó)民事訴訟法沒有明確抗訴開始的時(shí)間，對(duì)于抗訴的次數(shù)也沒有明確的規(guī)定，對(duì)抗訴案件無審理期限的規(guī)定，容易造成實(shí)際的矛盾。
二、完善民事檢察監(jiān)督制度的立法建議
對(duì)于上述的檢察抗訴問題，主要是在享有審判權(quán)的法院和享有檢察監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)之間發(fā)生的法檢沖突。至于矛盾加劇的原因從表面上看來是由于沖突的雙方缺乏溝通，然而深層次的原因則是我國(guó)民訴法缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定。如果這一問題不解決，最高法院和最高檢就難免還會(huì)做出諸如此類的矛盾決定。我國(guó)的檢察監(jiān)督屬于平等模式，人民法院和人民檢察院處于平等的地位，各自獨(dú)立行使審判權(quán)和抗訴權(quán)，審判權(quán)和抗訴權(quán)在民事訴訟法中互相配合互相制約。所以，我們應(yīng)該本著平等的原則來解決兩者之間的沖突。而由最高法院?jiǎn)畏絹頉Q定檢法沖突的立法是不科學(xué)的，因?yàn)殡p方都是沖突的一方，雙方行使各自的職權(quán)都不一定正確。因此我們需要引入一個(gè)解決的機(jī)制。就解決目前的矛盾來說，讓沖突的雙方進(jìn)行協(xié)商取得共識(shí)，是一個(gè)好的辦法。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，兩者還存在利益沖突，利益的調(diào)和有時(shí)光靠?jī)烧叩膮f(xié)商并不能徹底解決問題。因此，就本人看來，對(duì)抗訴問題的解決還應(yīng)該有賴于立法機(jī)關(guān)的解釋或決定。全國(guó)人大是我國(guó)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，最高法院和最高檢察院均由全國(guó)人大產(chǎn)生并對(duì)全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，按照我國(guó)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)還擁有制定、修改法律、解釋法律的權(quán)力，并且早在八十年代初，全國(guó)人大常委會(huì)就已經(jīng)明確規(guī)定：凡屬法院審判工作或檢察工作中具體適用法律、法令的問題，分別由最高法院和最高檢察院進(jìn)行解釋，兩院解釋如有原則分歧，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋或決定。這一規(guī)定，實(shí)際上已將法檢沖突的裁斷者界定得非常分明。所以，解決問題的最好途徑就是由人大對(duì)兩者的矛盾做一個(gè)判斷，并以法律的形式就上述問題做一個(gè)明確的規(guī)定。下面筆者僅對(duì)民事檢察制度的完善提出初步的看法：
（一）、明確抗訴的提出級(jí)別和審理的級(jí)別，賦予基層檢察機(jī)關(guān)民行抗訴權(quán)。是由上級(jí)檢察院提出抗訴還是賦予下級(jí)檢察院抗訴的權(quán)力是我們要解決的重點(diǎn)，實(shí)踐證明，要賦予基層檢察機(jī)關(guān)民行抗訴權(quán)。當(dāng)事人在法院的判決、裁定作出后，對(duì)此有不同意見的可以向同級(jí)人民檢察院申訴，同級(jí)人民檢察院經(jīng)過審查，認(rèn)為符合《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定，可向作出判決、裁定的人民法院提出抗訴，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行再審，即同級(jí)抗同級(jí)審，體現(xiàn)職權(quán)上的對(duì)應(yīng)性。也符合“同級(jí)相適應(yīng)”原則，這樣做既能避免當(dāng)事人勞累和司法資源浪費(fèi)，又有利于信息反饋，更能及時(shí)有效地發(fā)揮監(jiān)督功效。同時(shí)立法還應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)在再審程序中的職權(quán)，如有權(quán)調(diào)閱法院審判（執(zhí)行）案卷；要明確規(guī)定抗訴案件再審的期限；明確抗訴案件再審中檢察機(jī)關(guān)的地位、職責(zé)及行使的權(quán)力；明確檢察機(jī)關(guān)在辦理抗訴案件中針對(duì)幾類特殊情況的調(diào)查取證權(quán)等等。
（二）明確抗訴的范圍，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解和對(duì)執(zhí)行程序的抗訴權(quán)。法院調(diào)解同樣也是法院行使司法權(quán)的方式，其實(shí)質(zhì)是當(dāng)事人雙方對(duì)爭(zhēng)議的實(shí)體權(quán)利義務(wù)作出處理。調(diào)解書具有和判決書同等的法律效力。民事訴訟法既然賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的民事審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，調(diào)解行為作為民事審判活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分即生效的民事調(diào)解書就理應(yīng)成為民事抗訴的對(duì)象。而執(zhí)行程序是審判活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)之一，是生效判決、裁定的延伸，錯(cuò)誤執(zhí)行案外人的財(cái)產(chǎn)、曲解判決書的執(zhí)行內(nèi)容、濫用強(qiáng)制措施等是對(duì)生效的判決、裁定的否定，同樣侵犯了當(dāng)事人、案外人的合法權(quán)益。法院司法解釋認(rèn)為確保發(fā)生法律效力的判決、裁定而排斥檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行程序中裁定的抗訴是不符合有錯(cuò)必糾、公平正義的法律精神，所以應(yīng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)錯(cuò)誤的執(zhí)行有提起抗訴的權(quán)力。
（三）完善抗訴的程序，賦予檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟、監(jiān)督訴訟全過程的權(quán)力。明確抗訴的發(fā)動(dòng)時(shí)間，抗訴的具體步驟，以及檢察機(jī)關(guān)在抗訴再審中的角色地位，檢察人員除了宣讀抗訴詞，還應(yīng)該賦予其發(fā)表出庭意見，參加法庭調(diào)查的權(quán)利。除此之外，還應(yīng)賦賦予檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟、監(jiān)督訴訟全過程的權(quán)力。我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的民事、行政審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，也就是說，人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的民事、行政審判全過程進(jìn)行監(jiān)督。但法律對(duì)具體如何監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定，民事訴訟法僅將檢察機(jī)關(guān)民事法律監(jiān)督的方式規(guī)定為抗訴，大大削弱了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的作用，留有監(jiān)督盲區(qū)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不但要對(duì)生效的民事裁定、判決實(shí)行監(jiān)督，而且也要對(duì)強(qiáng)制措施的適用，回避申訴、訴訟保全、先予執(zhí)行等民事決定實(shí)行法律監(jiān)督，也要對(duì)特別程序、監(jiān)督程序、公示催告程序及破產(chǎn)程序中的特殊案件的審理活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，更要對(duì)執(zhí)行程序中的強(qiáng)制執(zhí)行措施，案件執(zhí)行中止和終結(jié)進(jìn)行檢察監(jiān)督，這樣才能使檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督全面化，才能保證民事檢察監(jiān)督職能的全面和徹底性，才能實(shí)現(xiàn)民事檢察監(jiān)督活動(dòng)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益的保障。
（四）、確立檢察機(jī)關(guān)民事起訴權(quán)利，賦予各級(jí)檢察機(jī)關(guān)，尤其是基層檢察院民行起訴權(quán)。檢察監(jiān)督作為一個(gè)完整的原則應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，提起民事訴訟。第二，參加并監(jiān)督訴訟。第三，提出抗訴。即人民檢察院對(duì)涉及國(guó)家和人民重大利益的民事案件有權(quán)代表國(guó)家向人民法院提起民事訴訟，以國(guó)家法律監(jiān)督者的身份出庭，以維護(hù)國(guó)家和人民的利益。筆者認(rèn)為隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，源于“私人范疇”的民事關(guān)系的日趨社會(huì)化，人們的權(quán)利觀念正由“個(gè)人本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變，要求對(duì)公益損害提供法律保護(hù)的呼聲日益高漲。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些公民和法人在合法權(quán)益受到侵害以及社會(huì)公共利益如公害問題、環(huán)境污染問題受到損害后，不知起訴，或者無力起訴，盡管法律規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴，但由于種種原因，支持起訴的幾乎沒有。因此筆者認(rèn)為，對(duì)以上幾種情況，人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任也有義務(wù)對(duì)侵害國(guó)家利益的民事法律行為進(jìn)行監(jiān)督，代表國(guó)家提起民事訴訟，支持受損害的單位和個(gè)人提起民事訴訟，保護(hù)國(guó)家利益、集體利益和公民個(gè)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平與正義。
大量的事實(shí)告訴我們，民事檢察監(jiān)督制度的存在不但合理而且是必須的，然而不完善的制度給實(shí)踐造成很大的困惑。擺在法學(xué)工作者面前的任務(wù)不僅僅在于繼續(xù)完善現(xiàn)有的抗訴制度，還有必要探索民事檢察起訴和參與制度在中國(guó)的適用。只有建立民事檢察起訴、參與訴訟，完善抗訴的機(jī)制才是完整的檢察監(jiān)督制度，才能克服當(dāng)前面臨的諸多法院與檢察院之間矛盾，才能更好保護(hù)國(guó)家和當(dāng)事人的利益。
[參考文獻(xiàn)]
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