[ 胡重喜 ]——(2001-1-28) / 已閱15024次
政策性銀行法律的定位
胡重喜 張?jiān)缬?
我國(guó)于1994年先后成立的國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行，對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，但由于我國(guó)政策性銀行至今尚未進(jìn)行法律定位，運(yùn)行中也出現(xiàn)了不少矛盾和問題，影響了其作用的發(fā)揮。因此，盡快建立政策性銀行法律制度，對(duì)充分發(fā)揮政策性銀行作用具有重要意義。筆者認(rèn)為，要從九個(gè)方面對(duì)政策性銀行進(jìn)行法律定位。
1、性質(zhì)和宗旨。從我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)，按照國(guó)際慣例，我國(guó)政策性銀行應(yīng)該是由政府發(fā)起、組織，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，不以盈利為目的，執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策，在特定領(lǐng)域從事資金融通，支持、保護(hù)相關(guān)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的特殊金融機(jī)構(gòu)。其特殊性在于政策性銀行具有政策性和金融性雙重特征，但應(yīng)著重于政策性。政策性銀行要以增進(jìn)社會(huì)公共利益為宗旨。
2、職能。由上述我國(guó)政策性銀行的性質(zhì)和宗旨決定政策性銀行具有四大職能①扶持，政策性銀行應(yīng)扶持商業(yè)銀行不愿涉足的特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。②倡導(dǎo)，政策性銀行引導(dǎo)其他領(lǐng)域的資金向特定產(chǎn)業(yè)投入，以形成乘數(shù)效應(yīng)，使特定產(chǎn)業(yè)迅速壯大，最終走向市場(chǎng)。③督導(dǎo)，政策性銀行必須監(jiān)督資金的使用，實(shí)行封閉管理，以確保政策性資金使用效益的最優(yōu)化。④調(diào)控，就是國(guó)家通過(guò)政策性銀行的干預(yù)和調(diào)控，以確保特定產(chǎn)業(yè)與其他國(guó)民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。
3、機(jī)構(gòu)設(shè)置。政策性銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)實(shí)行單一制，即全國(guó)設(shè)立一家政策性銀行。單一制模式有利于更好地貫徹執(zhí)行國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策，便于克服因政策性業(yè)務(wù)的階段性造成的進(jìn)退困難，進(jìn)而節(jié)約運(yùn)行成本。其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更與終止更應(yīng)充分考慮政策性業(yè)務(wù)的階段性和區(qū)域性特點(diǎn)，賦予政策性銀行根據(jù)政策性業(yè)務(wù)的變化自主決策的權(quán)利。
4、產(chǎn)權(quán)形式。按照“所有權(quán)的實(shí)質(zhì)在于控制”的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，借鑒國(guó)際通行作法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，我國(guó)政策性銀行的產(chǎn)權(quán)形式應(yīng)該也只能是國(guó)家獨(dú)資，惟如此才能確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策的順利貫徹實(shí)施。
5、資金來(lái)源與資金運(yùn)用。在目前情況下，政策性銀行的資金來(lái)源應(yīng)主要是國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)基金和中央銀行專項(xiàng)融資。在我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)育成熟后，可通過(guò)向金融市場(chǎng)發(fā)行專項(xiàng)債券來(lái)籌集資金。鑒于政策性銀行的資金運(yùn)用范圍是隨我國(guó)各個(gè)時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的變化而變化的，因而應(yīng)主要規(guī)定資金運(yùn)用的原則。它包括公益性原則、政策性原則和微利性原則。
6、利益補(bǔ)償。包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)造成的貸款本息損失的補(bǔ)償和對(duì)因政策性貸款優(yōu)惠利率造成的利差損失的補(bǔ)償兩個(gè)方面。為了使政策性銀行應(yīng)該補(bǔ)償?shù)睦娴玫郊皶r(shí)補(bǔ)償，必須確立“誰(shuí)出政策誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立利益補(bǔ)償責(zé)任制。政府及其有關(guān)部門在安排政策性業(yè)務(wù)項(xiàng)目時(shí)，必須設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，以便及時(shí)補(bǔ)償。若不履行補(bǔ)償義務(wù)的，應(yīng)由財(cái)政部在為其安排的預(yù)算資金中全額扣回。
7、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。政策性銀行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度除規(guī)定應(yīng)依照法律和國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度外，還應(yīng)充分反映政策性銀行的特征，在執(zhí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制方面要有別于商業(yè)銀行，避免財(cái)務(wù)核算上的失真；在賬務(wù)核算方面，要體現(xiàn)封閉管理的要求。
8、監(jiān)督管理。政策性銀行的監(jiān)管不宜由人民銀行獨(dú)家擔(dān)任，而應(yīng)由國(guó)務(wù)院成立有財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、人民銀行、審計(jì)署等有關(guān)部委負(fù)責(zé)人參加的管理委員會(huì)，實(shí)施對(duì)政策性銀行的監(jiān)管，日常監(jiān)管工作由財(cái)政部負(fù)責(zé)。
9、法律責(zé)任。法律責(zé)任應(yīng)包含政策性銀行自身的法律責(zé)任和與政策性銀行相關(guān)的單位和個(gè)人的法律責(zé)任兩個(gè)方面，劃分為作為和不作為兩個(gè)層次。法律責(zé)任要凸顯對(duì)政策性信貸資金的保護(hù)，強(qiáng)化對(duì)責(zé)任人的處罰，并明確規(guī)定對(duì)構(gòu)成犯罪的犯罪嫌疑人的刑罰條款。
