[ 佘衛(wèi)剛 ]——(2009-2-25) / 已閱25936次
這種情況下，需合理界定農(nóng)村實際的土地所有權(quán)主體。其實，真正的所有權(quán)主體應(yīng)是農(nóng)村全體村民，而非某個經(jīng)濟組織，經(jīng)濟組織只是占有、經(jīng)營與管理而已。
村集體擁有所有權(quán)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)擁有完整的占有、使用、收益及處分權(quán)能，而不是目前的收益權(quán)能受限、處分權(quán)能缺乏的所有權(quán)。這將嚴重影響集體建設(shè)用地使用權(quán)作為一種資源、一種資本在市場經(jīng)濟中作為生產(chǎn)要素功能的發(fā)揮，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展壯大。
故應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體權(quán)能完整的農(nóng)地所有權(quán)，讓在全國普遍存在的具有相對獨立主體資格的村民委員會為集體所有權(quán)代表主體。實行集體土地所有權(quán)與用益物權(quán)的真正分離，適當(dāng)限制其集體財產(chǎn)權(quán)及經(jīng)濟權(quán)能，而加強其公共管理與服務(wù)職能。即由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)市、縣級政府土地規(guī)劃組織本行政區(qū)劃內(nèi)各村委會實際情況對本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，在計劃管理、總量控制的前提下實行集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)。由農(nóng)村集體享有建設(shè)用地使用權(quán)的所有權(quán)、使用、收益、處分權(quán)能及流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作。這樣以來，既可使權(quán)利與權(quán)力相互制約，避免權(quán)力尋租，又可充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步伐。
（二）加強城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃，合理界定集體建設(shè)用益物權(quán)類型、權(quán)能及具體流轉(zhuǎn)制度
在我國農(nóng)村，土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民集體才是土地的所有權(quán)主體，而作為集體成員的村民，只享有對土地占有、經(jīng)營、使用的權(quán)利。故就作為建設(shè)用地者個體的村民所享有的使用權(quán)來說，其在本質(zhì)上為他物權(quán)中的用益物權(quán)。
作為他物權(quán)，是對他人財產(chǎn)所享有的權(quán)利，內(nèi)容包括占有、使用、收益處分某一方面對物的支配權(quán)。而用益物權(quán)是對他人所有之物享有以使用收益為內(nèi)容的物權(quán)，即對他人之物在一定范圍內(nèi)的占有、使用、收益之權(quán)利。此處的收益不僅表現(xiàn)為對土地開發(fā)利用之成果直接享有所有權(quán)，還表現(xiàn)為處分某一方面對土地的支配權(quán)，即通過用益物權(quán)之流轉(zhuǎn)增加收益的行為[8]。
而我國目前村民所享有的集體建設(shè)用地使用權(quán)，不僅在用途上為國家法律所嚴格限制，而且對于流轉(zhuǎn)性收益的取得更為法律所禁止。這不僅有悖于用益物權(quán)理論制度，更不符合現(xiàn)實之需求，不利于土地作為一種稀缺資源只合理配置與利用，從而也導(dǎo)致了現(xiàn)實生活中農(nóng)地、集體建設(shè)用地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)禁而不止、隱形市場大量存在、國家對集體建設(shè)用的調(diào)控失靈的危險狀態(tài)。
綜上所述，對于集體建設(shè)用地市場現(xiàn)狀，國家不應(yīng)一味強調(diào)管制、禁止，而應(yīng)當(dāng)在加強宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上加快法制建設(shè)、政策疏導(dǎo)，在加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型的用益物權(quán)具體情況承認其流轉(zhuǎn)之合法性，準(zhǔn)予已經(jīng)不負擔(dān)或所負擔(dān)的保障功能已極其微弱的集體建設(shè)用益物權(quán)自由流轉(zhuǎn)，明確出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、土地入股等具體流轉(zhuǎn)形式，加強流轉(zhuǎn)之監(jiān)督指導(dǎo)，嚴格限制不法、不當(dāng)流轉(zhuǎn)。
所以，在未來的立法中應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村集體建設(shè)用益物權(quán)制度。按用途將其劃分為村民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施和公益建設(shè)用地及預(yù)留機動用地等類型。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展之需出發(fā)，按合理用地、公平協(xié)調(diào)之原則，編制科學(xué)合理的城鄉(xiāng)建設(shè)用地遠期、近期規(guī)劃，對于按照土地利用規(guī)劃確定的各類集體建設(shè)用地，制定具體不同的流轉(zhuǎn)制度。使村民亦可根據(jù)土地利用規(guī)劃，再不改變規(guī)劃及土地用途的前提下，自主選擇土地利用方式。使土地資源得到合理配置、利用。
建設(shè)單位使用集體建設(shè)用地的，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施、公益事業(yè)及村民宅基地依法經(jīng)批準(zhǔn)使用本集體所有土地實行劃用外，應(yīng)以有償方式取得 [9]。
對于村民宅基地，其主要是村民用于建房，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用、處分某一方面對其的支配權(quán)。所以在堅持“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，對其流轉(zhuǎn)做一定限制，禁止倒賣等形式的純粹性的宅基地流轉(zhuǎn)，對于因戶口遷移而致的“地隨房走”的情況則允許其流轉(zhuǎn)。因為在我國農(nóng)村，宅基地的分配基本上是無償?shù)模姑總�村民都能受益的付利性制度，這必然要求權(quán)利主體權(quán)利取得的身份性。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其主要用于工商業(yè)建設(shè)，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用、收益和處分等，其可以自由流轉(zhuǎn)。因為集體建設(shè)用地被劃為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地時，其已不再附有村民社會保障功能，而成了完完全全的工商業(yè)用地，故其更加具有市場性與經(jīng)濟性，故立法應(yīng)放松對其流轉(zhuǎn)之限制，允許相應(yīng)主體在取得該類建設(shè)用地使用權(quán)并進行相應(yīng)開發(fā)利用后，可以自由流轉(zhuǎn)，以提高土地資源之利用效率。
對于公共設(shè)施和公益建設(shè)用地，主要用于鄉(xiāng)村建公共設(shè)施和公益建設(shè)，故其權(quán)能應(yīng)包括占有、使用等。因為事關(guān)農(nóng)村公共利益，對其若許可流轉(zhuǎn)，不僅因投入大、建設(shè)周期長，會造成巨大投資浪費，更會嚴重影響農(nóng)村的生活、生產(chǎn)。所以，對鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴加禁止。
而對于預(yù)留機動用地，因其具有彌補其他類型用地因經(jīng)濟發(fā)展而數(shù)量不足之功能，故對其流轉(zhuǎn)應(yīng)視情況而定，其流轉(zhuǎn)應(yīng)以更加有利于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為原則。
（三）建立土地管理人制度，加強產(chǎn)權(quán)登記及流轉(zhuǎn)實施工作
目前我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂、不規(guī)范的原因，一方面是國家法律調(diào)整的缺乏，另一方面就是其流轉(zhuǎn)中間性管理層的缺位。目前，大多數(shù)地方集體建設(shè)用益物權(quán)不是受政府嚴格控制、禁止流轉(zhuǎn)，就是政府管理不到位，任村民隨意流轉(zhuǎn)。若一味強調(diào)政府控制而不顧市場經(jīng)濟發(fā)展之形勢、現(xiàn)實之需求，將可能導(dǎo)致政府管理失靈 [10]。同樣，如果任其自流，不加干涉、規(guī)范、調(diào)控，又可能因為外部收益造成過度農(nóng)地集體化問題，集體建設(shè)用地的供給者存在非常強烈的農(nóng)地轉(zhuǎn)用沖動。對此若不能有效控制，其后果必然是大量集體建設(shè)用地?zé)o序進入土地市場，嚴重沖擊現(xiàn)有土地市場、制度。
所以，要解決如上問題，必須加強國家土地宏觀調(diào)控，而非一味地控制、禁止。在廣大農(nóng)村地區(qū)建立由政府、社會中介、村民參與的，由政府特批的中介性流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)。
在該制度下，堅持土地集體所有權(quán)不變、使用權(quán)穩(wěn)定的前提下，按照土地使用權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，土地中介管理機構(gòu)接受土地用益物權(quán)人委托，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請、經(jīng)市縣政府審批，將其擁有的土地用益物權(quán)在一定期限沒內(nèi)移轉(zhuǎn)給其他單位或個人使用。
其中，該過程的實施，須以產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)義明確為前提。故該土地管理中介機構(gòu)在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，首先應(yīng)加強土地產(chǎn)權(quán)及其上所附的權(quán)利義務(wù)登記工作，并對這些信息進行公布，使外人得以知悉；當(dāng)有需要流轉(zhuǎn)的土地時，中介管理機構(gòu)對流轉(zhuǎn)雙方磋商進行協(xié)調(diào)，尤其要對作為土地使用權(quán)出讓人的村民進行指導(dǎo)登記，促成雙方流轉(zhuǎn)成功交易；最后，由該機構(gòu)對流轉(zhuǎn)后的情況進行跟蹤調(diào)查、服務(wù)，相關(guān)信息統(tǒng)計及流轉(zhuǎn)后的糾紛進行初步調(diào)解等。
當(dāng)然，該中介機構(gòu)在其服務(wù)的過程中應(yīng)收取一定的費用，用于機構(gòu)自身運轉(zhuǎn)等支出。
（四）建立健全集體建設(shè)用地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)收費制度及資金使用監(jiān)管制度，加快新農(nóng)村建設(shè)
集體建設(shè)用地作為農(nóng)村最為重要的資源、資本，其使用權(quán)在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)移給他人后，村集體就會對其暫時失去支配及再次收益的權(quán)利，為了使移轉(zhuǎn)了土地使用權(quán)后的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不至受到影響，應(yīng)對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收費制度，對流轉(zhuǎn)收益進行合理的分配。
在流轉(zhuǎn)期間，由土地管理中介機構(gòu)協(xié)助土地使用權(quán)出讓方與受讓方進行協(xié)商、交易，村委會作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，在交易時收取一定的資源費，作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之用，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。建立資金使用公開制度，由村民代表大會及土地管理中介機構(gòu)作為監(jiān)督人，對資金使用行使監(jiān)督職責(zé)。
（五）做好集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)的協(xié)調(diào)
要做到集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)“同地、同價、同權(quán)”，在國有土地存量日少、價格日漲的現(xiàn)實情況下，勢必會導(dǎo)致政府與民爭地的現(xiàn)象發(fā)生。因為一方面政府失去了原來的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)、征地權(quán)受到限制等，使其失去了農(nóng)地經(jīng)濟來源。另一方面農(nóng)地存量相對于國有土地而言，數(shù)量巨大，故在流轉(zhuǎn)時價格可能遠低于國土，從而農(nóng)地過旺流轉(zhuǎn)嚴重沖擊國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。如此一來，政府部門就可能采取一些影響公平競爭的措施，例如濫用征地權(quán)，更改土地規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)計劃等。不僅使法規(guī)政策付諸東流，影響法治威嚴，更將嚴重影響農(nóng)村村民權(quán)益。
所以，必須對兩類土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)進行合理協(xié)調(diào)。對此，可以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃、合理分配各類用途土地數(shù)量的基礎(chǔ)上，用土地用途管制、土地流轉(zhuǎn)稅收及土地儲備制度等對集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)協(xié)調(diào)，以確保國家宏觀調(diào)控有效實現(xiàn)的同時集體建設(shè)用地使用權(quán)能得以有償、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)。
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[1] 賈生華，張宏斌著，《中國土地非農(nóng)化過程與機制實證研究》，上海，上海交通大學(xué)出版社，2002年第6月第6版，第4頁
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