[ 熊利民 ]——(2008-2-23) / 已閱45935次

我國的法院體制在設置上比較特殊。我國雖然屬于大陸法系，但并不設置專門的行政法院審理行政案件，仍然由審理其他普通法律案件的法院審理行政案件，并在法院系統(tǒng)內(nèi)部設置行政審判庭專門審理行政案件。這一體制既與英美法系不同，也與大陸法系相異。當然，行政審判庭因設置在普通法院之內(nèi)，其對行政機關(guān)的行政權(quán)行使的合法性進行審查，也可以稱之為司法審查。


在我國，由普通司法機關(guān)對行政權(quán)行使的合法性進行審查，包括對具體行政行為的合法性審查和對一定范圍的抽象行政行為的合法性審查。不過，對一定范圍的抽象行政行為的合法性審查，目前僅限于法院基于職權(quán)而進行的審查，當事人并不能主動請求法院進行審查。同時，由于我國的普通司法機關(guān)并不具有解釋憲法的權(quán)力，因此，法院并不能對行政權(quán)行使的合憲性進行審查。


司法審查與違憲審查之間存在著一種什么關(guān)系呢？我認為，第一，就英美法系國家而言，其司法審查所包含的范圍要比違憲審查大。違憲審查僅指普通司法機關(guān)對公權(quán)力行使的合憲性的審查，包括對立法權(quán)合憲性和對行政權(quán)合憲性的審查；而司法審查包括普通司法機關(guān)對公權(quán)力行使的所有內(nèi)容的審查，既包括合憲性審查，也包括合法性的審查。第二，由普通司法機關(guān)對公權(quán)力行使的合憲性進行審查是違憲審查體制中的一種類型。


在實行司法審查的國家，可以說，其憲法意義上的司法審查就是違憲審查，違憲審查就是司法審查。美國的憲法學和政治學著作經(jīng)常將兩者混同使用，就美國實行的制度而言，是完全可以的。但是，如果推而廣之，就世界范圍闡述這一制度，就不能認為兩者是完全相同的概念。憲法法院并不是純粹的司法機關(guān)，由憲法法院對法律、法規(guī)、命令進行是否違反憲法的審查并不屬于司法審查的范疇。


根據(jù)上述分析，司法審查可以分為以下幾個層次：（1） 司法機關(guān)對立法行為的合憲性審查；（2）司法機關(guān)對法律以下的立法行為的合法性進行審查；（3）司法機關(guān)對行政行為的合憲性審查；（4）司法機關(guān)對抽象行為的合法性審查；（5）司法機關(guān)對具體行政行為的合法性審查。


二、中國現(xiàn)行的司法審查


（一）對立法行為和行政行為合憲性的司法審查


在我國，依據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的規(guī)定，對立法行為和行政行為的合憲性審查權(quán)屬于全國人大和全國人大常委會③。依據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第九十條第一款的規(guī)定，對立法行為和行政行為的合憲性審查權(quán)主要由全國人大常委會行使。因此，人民法院對立法行為和行政行為的合憲性并不具有審查權(quán)④。人民法院在審理案件過程中，如果認為立法行為和行政行為違反憲法，應當向全國人大常委會提出審查建議或者意見。從這些規(guī)定可以推理，法院對立法行為以外的其他規(guī)范行為的合憲性也無審查權(quán)。


（二）對抽象行為合法性的司法審查


關(guān)于人民法院對抽象行為⑤ 的合法性審查權(quán)，根據(jù)《立法法》第九十條第一款的規(guī)定，最高人民法院和地方各級人民法院如果認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違反法律，提交全國人大常委會進行審查；根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院在審理被訴具體行政行為的合法性時必須依據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，在遇到規(guī)章之間、部委規(guī)章與地方性法規(guī)之間發(fā)生沖突時，提交國務院進行解釋和裁決；人民法院在審理被訴具體行政行為的合法性時，參照規(guī)章。


可見，第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的明確規(guī)定，在我國，人民法院在審理被訴具體行政行為的合法性時，對作為該具體行政行為依據(jù)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合法性不具有審查權(quán)，法院如果認為它們違反法律，應當向全國人大常委會提出合法性審查的建議或者意見；在兩個規(guī)章之間存在沖突、部委規(guī)章與地方性法規(guī)之間存在沖突時，人民法院也不具有合法性審查權(quán)。但是，法院對這些抽象行為雖不具有審查權(quán)，卻具有對這些抽象行為是否合法的疑問權(quán)和提交有權(quán)機關(guān)進行合法性審查的權(quán)力。


第二，人民法院在審理案件時，對作為案件審理依據(jù)的單個規(guī)章的合法性具有審查權(quán)。


第三，根據(jù)最高人民法院1999年關(guān)于《行政訴訟法》的司法解釋和從法理上的推論，人民法院對規(guī)章以下的抽象行為的合法性具有審查權(quán)，包括對人民代表大會及其人大常委會、人民政府及其部門制定的抽象行為的合法性的審查權(quán)。


當然，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，原告在起訴時，不能就作為被訴具體行政行為依據(jù)的抽象行為的合法性要求法院進行審查。因此，法院對這些抽象行為的合法性所進行的審查，是依職權(quán)的審查而非依申請的審查。


（三）對具體行政行為合法性的司法審查


關(guān)于人民法院對具體行政行為的合法性的審查權(quán)，《行政訴訟法》作出了明確的規(guī)定：（1）對侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的所有的具體行政行為的合法性，法院都具有審查權(quán)；（2）在前一個肯定式規(guī)定的前提下，侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的屬于具體行政行為范疇的國家行為、內(nèi)部行政行為、法律明確規(guī)定排除司法審查的行為的合法性，法院不具有審查權(quán)。


可見，法院可以進行審查的具體行政行為的范圍仍然是非常狹窄的：（1）只有侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)的具體行政行為的合法性，法院才能進行審查，侵犯除此之外的其他權(quán)利的具體行政行為的合法性，法院不能進行審查⑥。（2）法律對于司法審查作排除性規(guī)定的事項，其正當性并不充分。例如，《中華人民共和國公民出境入境管理法》及其實施細則、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施細則規(guī)定，若對海關(guān)作出的處罰決定不服，或可申請復議或可向法院起訴，但兩者之間只能擇其一。那么，為何當事人選擇了行政復議就不可再向法院提起行政訴訟呢？又如，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）的規(guī)定，由省級人民政府作出的關(guān)于自然資源所有權(quán)和使用權(quán)歸屬糾紛的行政復議決定，當事人不服時不可向法院提起行政訴訟，即該行政復議決定為最終決定。為何市級人民政府作出的關(guān)于此類糾紛的行政復議決定就可向法院起訴，而由省級人民政府作出的此類行政復議決定就不能向法院起訴呢？

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